přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 34 "Potřebuje české soudnictví reformu?"

110 stran, brožovaná vazba
vyšlo: červen 2004
cena: 50,- Kč

Česká justice sice není v současnosti ve vážné krizi, ale její stav rozhodně nedává důvod ke spokojenosti. Cílem příspěvku, který stojí na pomezí ekonomie a práva, je prozkoumat efektivnost českého soudnictví a nabídnout možnosti na jeho zlepšení. První část přináší úvod. Druhá část se zabývá vývojem české justice po listopadu 1989. Třetí část formuluje ekonomickou teorii incentivů a fungování justice. Čtvrtá část analyzuje možné reformy dnešní organizace soudnictví. Pátá část přináší závěr.

1. Úvod

Jak uvádí samo Ministerstvo spravedlnosti ČR (dále "Ministerstvo"), "výsledky činnosti justice ... vykazují některé velmi znepokojivé parametry, které signalizují, že soudnictví nefunguje takovým způsobem, jaký veřejnost očekává a nutně potřebuje (zejména počet neskončených věcí, rychlost, resp. zdlouhavost soudního řízení, množství věcí vrácených odvolacím soudem k novém řízení nebo objem poměrných nákladů ze státního rozpočtu na vyřízení jedné věci projednávané soudem)".[1]

K uvedeným nedostatkům lze přidat další, například problém korupce v soudnictví, zejména v konkursních věcech, či přílišnou a nezdravou obsesi soudců zněním zákona bez ohledu na jeho účel. Tyto nedostatky se odrážejí v důvěře veřejností, která je více jak ze tří čtvrtin s fungováním justice nespokojena.[2]

Nedůvěra ve fungování justice, a tedy v řádné vynucování práva, má závažné negativní dopady na společenský blahobyt a na ekonomický růst. V tržní společnosti, kde se většina transakcí odehrává na základě smlouvy mezi navzájem nezávislými subjekty, způsobuje nejistota ohledně možnosti domoci se svého práva, že některé Pareto-optimální transakce nebudou realizovány. Význam fungování soudnictví pro ekonomický růst a celkový společenský rozvoj zemí byl teoreticky i empiricky potvrzen v ekonomické literatuře.[3]

Pro pokrok v reformě justice je třeba hledat odpověď na otázky po příčinách dosavadních neúspěchů. Inspirativní mohou v tomto směru být zkušenosti ostatních zemí s justiční reformou, zejména zemí, které se rovněž potýkaly s nízkou vynutitelností práva a s nedostatkem respektu veřejnosti vůči justici.[4] Botero et al. (2003) analyzují justiční reformy z hlediska použitých metod a dosažených výsledků. Uvádějí čtyři metody, použité v praxi nebo diskutované v teorii, které mohou vést ke zvýšení efektivnosti justice:

- zvýšení disponibilních zdrojů (více soudců a dalšího personálu, vyšší platy, větší budovy a více soudních síní, lepší počítače a informační technologie atd.);

- omezení přístupu k soudům např. zvýšením nákladů na vedení sporů, aby se zabránilo zahlcení soudů spory;

- zjednodušení rigidních a komplikovaných pravidel řízení;

- změna incentiv (pobídek) ovlivňujících motivaci soudců a dalších pracovníků justice.

Pouhé zvyšování zdrojů shledávají Botero et al. (2003) nedostatečným a potvrzuje to i česká zkušenost. Přestože u nás došlo k podstatnému zvýšení počtu soudců a jejich platů a výdaje na fungování soudnictví se celkově podstatně zvýšily (podrobněji k vývoji těchto ukazatelů viz část 2), nemělo to zatím předpokládaný pozitivní efekt. Ministerstvo v současnosti tvrdí, že je třeba především více investovat do materiálního vybavení soudů a informačních technologií.[5] Tyto investice jsou sice nepochybně potřebné, ale bez dalších systémových reforem od nich nelze očekávat výrazné změny k lepšímu.

Omezení přístupu k soudům je poněkud kontroverzním řešením, neboť je otázkou, zda je v souladu se zásadami právního státu. I pokud odhlédneme od tohoto problému, nemusí toto opatření vést k žádoucímu výsledku, tedy především k větší vynutitelnosti práva. Pozorovaná výkonnost soudů by se sice pravděpodobně zrychlila, neboť by se snížil počet případů, které by soudy musely řešit, ale zároveň by se část lidí rozhodla kvůli vysokým nákladům k soudu vůbec nejít a na své právo rezignovat. Díky tomuto nepozorovanému efektu by se vynutitelnost práva mohla naopak snížit.

Rigidní a komplikovaná pravidla řízení často vedou ke zbytečným průtahům a namísto garance spravedlivého řízení fungují jako prostředek taktických obstrukcí. Djankov et al. (2003) potvrzují tuto hypotézu pomocí empirické evidence, když na základě analýzy pravidel řízení ve 109 zemích dospívají k závěru, že vyšší míra formalismu je systematicky spojena s větší délkou řízení, s vyšší mírou korupce, s menší konzistentností v soudním rozhodování a s dalšími nešvary v justici.

Z této analýzy vyplývá, že zjednodušení a zpřehlednění procedurálních pravidel může být jedním z prostředků ke zvýšení výkonnosti justice. To dokládá například i česká zkušenost s rušením velkého počtu rozhodnutí vyššími soudy kvůli procesním chybám. V důsledku toho se délka mnohých řízení neúměrně natahovala. V procedurálních pravidlech však v posledních letech došlo k poměrně podstatným změnám (např. zavedení prvků koncentrace v civilním procesu), které řízení zjednodušují a zrychlují. Přestože pro vyhodnocení plného efektu je možná ještě brzy, nepovedou zřejmě ani tyto kroky k dosažení takové výkonnosti, jakou veřejnost od justice očekává.

Zbývá tedy poslední možnost – zaměřit se na incentivy (pobídky) v soudnictví. Soudce, stejně jako každý člověk, jedná na základě motivace (vnitřní či vnější), která je utvářena různými vlivy, souhrnně označovanými jako incentivy, nebo-li pobídky. Incentivy mohou mít nejrůznější podobu, od přesně stanovených odměn či sankcí na základě verifikovatelných výsledků činnosti agenta až po zcela neformální "odměny" či "sankce," spočívající např. v respektu a uznání u kolegů a veřejnosti. V ekonomii došlo v posledních letech k významnému pokroku při studiu incentiv a některé nedávné práce zcela změnily klasický pohled na tuto problematiku.[6] Cílem tohoto příspěvku je vysvětlit neuspokojivou výkonnost české justice v kontextu ekonomické teorie incentiv.

2. Vývoj justice od roku 1989

V Česku, stejně jako v ostatních zemích sovětského bloku, byla prestiž soudnictví za totality velmi nízká a soudci byli chápáni spíše jako součást byrokratického aparátu výkonné moci než jako představitelé nezávislé moci soudní. Nízká prestiž a nízké platy způsobily, že dráha soudce nepřitahovala schopné právníky ani za totality, ale ani v době následující těsně po jejím pádu.[7] Po změně režimu bylo zřejmé, že musí dojít ke změně základních parametrů fungování justice.

Za tímto účelem byla v letech 1990–1992 vydána řada předpisů, které nově upravily postavení soudců tak, aby bylo kompatibilní s fungováním demokratického právního státu. Bylo zavedeno doživotní jmenování soudců, jejich nepřeložitelnost a další garance soudcovské nezávislosti. V roce 2002 byl přijat nový zákon o soudech a soudcích, který zachoval základní principy, ale zároveň přinesl některé kontroverzní změny (zejména možnost zbavení soudce mandátu z důvodu neúspěchu u pravidelných hodnocení kvalifikace; tato část byla Ústavním soudem posléze zrušena).

Česká úprava postavení jednotlivých soudců a garance jejich nezávislosti je srovnatelná s úpravou v ostatních demokratických zemích. V Česku je však nedostatečná samostatnost justice jako celku na výkonné moci, konkrétně na Ministerstvu. Tento deficit institucionální nezávislosti se neprojevuje ani tak v tom, že rozhodování soudců by bylo vychýlené ve prospěch státu – zde je důležitá nezávislost soudců jako jednotlivců – ale, jak bude vysvětleno v dalších částech, v neuspokojivé výkonnosti justice.

2.1 Vývoj počtu případů

Přechod na tržní ekonomiku po roce 1989 a s tím těsně související změny v právu vedly k podstatnému zvýšení nápadu věcí na soudy, zatímco absorbční schopnost soudů zůstala téměř stejná nebo se zvyšovala jenom pomalu. To vedlo k podstatnému nárůstu počtu nevyřízených případů a k prodloužení řízení. Vývoj počtu případů ilustruje graf 1. V těchto grafech je pro srovnání uvedeno nejen období po roce 1989, ale i období od roku 1985 do roku 1989, což dobře ukazuje, jak se po změně režimu požadavky na soudy zvýšily. Nejvíce je tento efekt patrný u krajských soudů (zahrnujících i krajské obchodní soudy v době jejich existence), které dostaly na starost nově vzniknuvší obchodně-právní agendu (viz graf 1).[8]

Zdroj: Ministerstvo spravedlnosti

2.2 Vývoj počtu soudců

Počet soudců se od roku 1990 neustále zvyšoval, z přibližně 1400 v roce 1990 na více než 2700 v roce 2003 (Graf 2). K většímu procentuálnímu nárůstu došlo na krajských soudech, kde se počet soudců zvýšil o více než 100 %, zatímco na okresních soudech přibližně o 50 %.

Zdroj: Ministerstvo spravedlnosti

Zajímavé je srovnání procentuálního nárůstu počtu soudců a počtu vyřízených případů.[9] Počet vyřízených případů na okresních soudech vzrostl mezi roky 1991 a 2003 o 45,5 %, zatímco počet soudců o 58,6 %. Na krajských soudech vzrostl počet případů o 71,4 %, počet soudců o 126,6 %. Tyto údaje lze interpretovat jako určitý pokles efektivity práce soudů, přičemž na krajské úrovni je tento pokles větší než na okresních soudech. Oproti tomuto srovnání lze namítnout, že řešené případy jsou složitější a odpovědnost soudce vyšší než za totality a těsně po ní. Může být proto správnější vzít za základ rok 1995, kdy již postavení a úloha justice byla de facto stejná jako dnes.

Od roku 1995 by bylo možné očekávat zvýšení výkonnosti soudů díky postupnému "vstřebávání" nových zákonů soudci, odstraňování nejasností v jejich výkladu a rozvoji informačních technologií, které umožňují podstatně efektivnější zpracování informací. Ve skutečnosti efektivita práce mezi roky 1995 a 2003 na okresních soudech stagnovala a na krajských dokonce klesla. Počet vyřízených případů na okresních soudech vzrostl o 25 % a ve stejném poměru vzrostl i počet soudců. Na základě těchto údajů je nanejvýš pravděpodobné, že v efektivitě práce českých soudů jsou značné rezervy.

2.3 Vývoj platů soudců a rozpočtu Ministerstva

Jednou z příčin nízké výkonnosti soudů jsou podle některých nízké platy soudců, které od práce v justici odrazují schopné právníky a působí demotivačně i u aktivních soudců, u nichž vyvolávají pocit neadekvátnosti odměny za vykonanou práci. Nárůst platů soudců v České republice za posledních deset let a jejich srovnání s průměrnou mzdou ukazuje graf 3. Průměrný soudcovský plat je sice stále nižší než v zemích "staré" Evropské unie a rovněž nižší než výdělky špičkových advokátů, ale ve srovnání s průměrnou mzdou v zemi určitě nepokulhává.

Průměrnou mzdu (16 522 Kč ve třetím čtvrtletí 2003) převyšuje průměrný soudcovský plat (71 800 Kč v roce 2003) více než čtyřikrát a soudci se tak řadí mezi 5 % lidí s nevyššími příjmy (95% kvantil v celkové populaci v roce 2003 činil 37 991 Kč) a 10 % nejlépe vydělávajících vysokoškolsky vzdělaných lidí (95% kvantil v roce 2003 činil 77 478 Kč).[10] Průměrný plat soudce vzrostl z částky 28 700 Kč v roce 1994 na 71 800 Kč dnes.[11] Soudci si tak v nominálním vyjádření polepšili o 150 %, v reálném vyjádření o 50 % (při použití indexu spotřebitelských cen s bází v roce 2000).

Zdroj: Český statistický úřad, zákony o státním rozpočtu, 1994–2004; Ministerstvo spravedlnosti; vlastní výpočty. Poznámka: pro roky 1994–1997 nejsou známé celkové výdaje na platy soudců, pouze celkové mzdové výdaje Ministerstva spravedlnosti. Výdaje na platy soudců byly odhadnuty tak, že celkové mzdové výdaje Ministerstva byly vynásobeny koeficientem odpovídajícím procentu výdajů na platy soudců v roce 1998.

Vysokou prioritu kladenou na oblast spravedlnosti a práva dokládá i Tabulka 1, zachycující vývoj rozpočtu Ministerstva. Rozpočet tohoto úřadu neustále rostl, a to nejen v nominálním vyjádření, ale i ve vyjádření reálném a jako podíl na celkových výdajích státního rozpočtu.

Tabulka 1. Vývoj výdajů Ministerstva spravedlnosti (v mld. Kč)

Zdroj: zákony o státním rozpočtu, 1993–2004; vlastní výpočty

2.4 Počet soudců v mezinárodním srovnání

Přes výrazný nárůst počtu soudců v předchozích letech stále zaznívají hlasy, že soudců je nedostatek, a že jde o jednou z příčin velkého množství nevyřízených případů. Pro posouzení platnosti tohoto argumentu může být užitečné srovnání počtu soudců v České republice s počtem soudců v ostatních zemích. Graf 4 ukazuje, že v počtu soudců na sto tisíc obyvatel je Česko na prvním místě ze všech sledovaných zemí. To sice nemusí nutně znamenat, že soudců je přebytek, ale ve světle těchto údajů se nedostatek soudců nezdá být akutním problémem. Jejich vysoká potřeba je způsobena i nevyhovující organizací práce na soudech, neboť soudci stále vykonávají činnosti, které by mohl vykonávat jiný personál.

Zdroj: Světová banka, Legal and Judicial Sector at Glance; Ministerstvo spravedlnosti.

3. Teorie incentivů a fungování justice

Ve třetí části budou aplikovány poznatky z teorie principála a agenta a z ekonomické teorie organizace, zahrnované společně pod teorii incentiv, na problém organizace soudnictví. Soudce lze chápat jako agenta státu, jehož úkolem je především rozhodování sporů podle práva. Tradiční teorie principála a agenta se však k analýze tohoto vztahu příliš nehodí. Předpokládá totiž existenci pozorovatelného a verifikovatelného výstupu činnosti agenta, na němž by bylo možné učinit závislou jeho odměnu, zabývá se pouze explicitními a nikoli implicitními incentivy a hlavní problém spatřuje v trade-offu mezi incentivy a pojištěním agenta. Modernější příspěvky k problému principál-agent naopak pro analýzu soudnictví nabízejí řadu užitečných poznatků.

3.1 Multiplicita úkolů agenta

V reálně se vyskytujících vztazích principál-agent má agent málokdy jediný úkol či cíl. Naopak je běžnější situace, kdy má sledovat více cílů. Důležitou problematikou ve vztahu principál-agent je tedy nastavení incentivů tak, aby rozložení úsilí agenta mezi více cílů odpovídalo preferencím principála. Pokud jsou na splnění jednoho úkolu vázány incentivy silné, zatímco na splnění dalších úkolů incentivy slabé nebo žádné, bude úsilí agenta vychýleno směrem k úkolu se silnými incentivy. Zvlášť zřetelný je tento problém tehdy, pokud jednotlivé cíle nejsou stejně dobře měřitelné. Častou chybou u pobídkových schémat vyskytujících se v realitě pak je vázání silných incentiv na dobře měřitelný úkol a slabých nebo žádných incentiv na úkol špatně měřitelný.[12]

Např. pokud firma vyžaduje na svých obchodních zástupcích nejen co nejvyšší prodeje (dobře měřitelný výstup), ale také poprodejní péči o zákazníka a další aktivity posilující dlouhodobě její dobrou pověst (vůbec nebo špatně měřitelné výstupy), nemůže stanovit jejich odměnu pouze v závislosti na objemech prodeje. Není-li možné splnění všech úkolů, na nichž má principál zájem, podpořit odpovídajícími incentivy, může být pro něj výhodnější použít pouze slabé nebo dokonce žádné incentivy. Agent pak sice vyvine nižší celkové úsilí, ale toto úsilí je rozloženo tak, jak požaduje principál (resp. distorze je menší), což může být pro principála lepší než vysoké, ale jednostranně zaměřené úsilí.

Tento problém je dobře ilustrovatelný i na příkladu činnosti soudce. Dobře fungující justice předpokládá jednak kvalitní a jednak rychlé rozhodování. Pokud jsou incentivy pro soudce nastaveny tak, že jej motivují soustředit se např. pouze na rychlost, lze očekávat vychýlení úsilí ve prospěch rychlosti a na úkor kvality. K tomu by např. mohlo dojít, kdyby soudci dostávali bonusy za počet rozhodnutých případů za rok. Možná aktuálnějším problémem u českých soudců je přehnaná koncentrace na zákonnost (spíše než na věcnou správnost) rozhodnutí na úkor rychlosti. Soudce totiž není nijak explicitně odměněn za rychlé rozhodnutí ani jej nestíhá sankce za rozhodnutí pomalé, pokud průtahy nejsou extrémní. Na druhé straně chybné rozhodnutí může určitou sankci vyvolat, i když obvykle ne explicitní, ale např. ve formě snížení naděje na kariérní postup nebo povinnosti zabývat se daným případem znovu v případě jeho vrácení odvolacím soudem.

Čeští soudci vedle rozhodování sporů, což by měla být jejich hlavní činnost, vykonávají i další činnosti administrativní povahy. To platí zejména pro předsedy soudů, kteří vykonávají státní správu soudů, ale v menší míře i pro ostatní soudce. Zatímco kvalita rozhodovací činnosti je zpravidla určující pro další kariérní postup soudců a pro jejich reputaci, k řádnému výkonu dalších činností nijak silně motivováni nejsou. Spíše než se snažit soudce k těmto činnostem více motivovat bylo by pravděpodobně na místě svěřit jejich výkon jiným zaměstnancům soudů, u nichž by představovaly hlavní náplň jejich práce.

3.2 Formální vs. skutečná autorita v organizacích

Aghion a Tirole (1997) zkoumají, jak pobídková a informační struktura (tj. kdo má jaké zájmy a informace) ovlivňuje rozdělení rozhodovacích pravomocí v organizacích. Složité hierarchické organizace mají obvykle přesná pravidla rozdělení formálních rozhodovacích pravomocí. Ty se však nemusí krýt s rozhodovacími pravomocemi reálnými, neboť nadřízený (principál) často nemůže před schválením určitého rozhodnutí prověřit jeho správnost a někdy pouze "razítkuje" rozhodnutí svých podřízených (agentů). Agenti tak někdy navrhují rozhodnutí, která jim přinášejí určitý užitek, ale nejsou optimální pro principála, a doufají, že je principál schválí. Pokud se principál i přes existenci návrhu agenta rozhodne investovat do získání informací, zjistí, jaké je optimální rozhodnutí, a to přijme. V této situaci převládne jeho formální autorita. Neinformovaný principál ale často raději potvrdí návrh agenta, neboť získání potřebných informací je nákladné a bez nich mu hrozí, že by vybral ještě horší alternativu. Agent v této situaci sice nemá formální, ale má skutečnou rozhodovací pravomoc. To je typické zejména tehdy, kdy nadřízený je přetížen velkým množstvím různých úkolů a nemá čas si správnost navrhovaných rozhodnutí ověřovat.[13]

Jsou-li ztráty plynoucí z nesouladu mezi formální a skutečnou pravomocí příliš velké, může být optimální pravomoc delegovat. Delegace zvyšuje incentivy agenta investovat do získávání informací o tom, které rozhodnutí je optimální, neboť mu nehrozí, že principál nebude respektovat jeho návrh a rozhodne jinak. Delegace pravomoci rozhodovat ve věcech, které jsou pro agenta důležité, zvyšuje užitek agenta ze vztahu s principálem a uvolňuje tak jeho participační omezení.[14]

V případě soudnictví má tato teorie význam pro zhodnocení různých modelů jeho vztahu k exekutivě. V Evropě existují v zásadě dva základní modely. V prvním, ministerském, je hlavním orgánem správy soudnictví Ministerstvo, ve druhém, samosprávném, je to obvykle soudcovská rada.[15] Ministerstvo bude často v roli neinfromovaného principála, který buď automaticky razítkuje rozhodnutí agentů (např. předsedů soudů), nebo prosazuje vlastní rozhodnutí, která mohou být v důsledku nedostatku informací chybná. Jsou-li formální rozhodovací pravomoci delegovány na justici samotnou, lze předpokládat podstatně nižší počet chybných rozhodnutí. Takový orgán má totiž z důvodu své blízkosti k dané problematice lepší informace než Ministerstvo a přenesením formální pravomoci se ještě zvýší jeho incentivy informace získávat. Možnost rozhodovat o vlastních záležitostech navíc může do justice přilákat kvalitnější soudce, neboť – řečeno jazykem teorie principál-agent – v ministerském modelu nebylo splněno jejich participační omezení.

Na druhou stranu je třeba vyvarovat se toho, aby se z justice stal uzavřený systém, imunní proti jakýmkoli vnějším vlivům a změnám. To hrozí zejména tehdy, není-li větší samostatnost doprovázena odpovídajícím zvýšením odpovědnosti. Soudní systém se pak pravděpodobně bude vyvíjet zcela jiným a nežádoucím směrem, než bylo původně zamýšleno.[16]

3.3 Široké vs. úzké poslání organizace a vliv na incentivy

Instituce ve veřejném sektoru jsou charakteristické slabými explicitními incentivy, jako jsou bonusy za lepší nebo naopak sankce za horší výkon. Důležité jsou zde tedy incentivy implicitní, z nichž klíčovou roli hraje zájem na kariéře, ať již v rámci dané veřejné instituce nebo mimo ni, např. v soukromém sektoru. Dalším rysem veřejných institucí je, že narozdíl od firem, které mají jasný cíl maximalizovat zisk, není jejich poslání vždy zcela jasné, neboť mají obvykle internalizovat různé veřejně prospěšné zájmy. Konkrétní poslání navíc může být různě široké, tj. mohou mít různý počet cílů. Tyto skutečnosti mají důležitý vliv na celkové úsilí vyvinuté agentem či agenty, kteří mají chod instituce na starosti, a na rozložení tohoto úsilí mezi jednotlivé cíle instituce.

Dewatripont, Jewitt a Tirole (1999a, 1999b) konstruují model popisující tuto situaci. Agent (např. ministr, šéf odboru na ministerstvu, šéf specializované vládní instituce apod.), má v běžném období pevnou mzdu a jeho incentivy vyvíjet úsilí jsou dány pouze jeho zájmem na kariéře. Jeho cílem je přesvědčit svým výkonem relevantní trh o svých schopnostech a talentu. Dewatripont, Jewitt a Tirole (1999a) docházejí k poměrně intuitivním závěrům, že:

- v případě organizace sledující více cílů se agent zaměří na cíl, na němž může nejlépe demonstrovat svůj talent a ostatní cíle bude zanedbávat;

- čím slabší je vztah mezi úsilím agenta a dosaženým výsledkem, tj. čím více náhodných faktorů má na výsledek vliv, tím nižší úsilí agent vyvine.[17]

Dewatripont, Jewitt a Tirole (1999b) nabízejí konkrétnější predikce o chování vládních organizací:

- Větší množství cílů sledovaných určitou vládní organizací snižuje celkové úsilí agenta, neboť se oslabuje vazba mezi pozorovaným výkonem agenta a tím, na jaký talent usuzuje z tohoto výkonu trh. Pokud je cílů málo, nejlépe jeden, umožňuje to agentovi koncentrovat úsilí a svým přispěním výsledek zásadně ovlivnit. To chápe i relevantní trh a na základě dobrého výsledku v konkrétním úkolu si učiní úsudek o vysokých schopnostech agenta. Pokud je naopak úkolů mnoho, je celkový dobrý nebo špatný výkon spíše otázkou náhody, neboť úsilí je nutné rozložit a část připadající na jeden úkol je malá. Tento závěr je v souladu s empirickým pozorováním, že vládní organizace s jasně definovanou misí jsou obvykle efektivnější a těší se větší autonomii.[18]

- Nejasná mise, tedy situace, kdy si trh není zcela jistý, jaké cíle organizace sleduje a jaké je rozložení priorit, obvykle vede k nižšímu úsilí než situace, kdy cíle instituce jsou jasně dané. Důvod je stejný jako u předchozího bodu, tedy slabší vazba mezi pozorovaným výkonem a tím, co si na základě tohoto výkonu o talentu agenta myslí trh.

- Najmutí specialisty, u něhož je známé, že má talent pouze na určitý typ úkolů, znamená více úsilí vyvinutého tímto agentem a nižší potřebu jej monitorovat; na druhé straně to vede k soustředění se pouze na určitou podmnožinu úkolů.

- Při výběru agenta je principál postaven před trade-off mezi rizikem celkového úsilí (pokud najme agenta s nízkou specializací) a rizikem nerovnoměrného rozložení úsilí (najme-li agenta s vysokou specializací).[19]

Implikace tohoto modelu pro soudnictví se opět týká jeho začlenění do struktury státních institucí, tedy zejména volby mezi samosprávným a ministerstvem řízeným modelem. Jelikož Ministerstvo je institucí sledující mnoho cílů, bude v souladu s predikcemi popsaného modelu jeho úsilí věnované jednotlivým cílům nižší, než by bylo, pokud by tyto cíle byly svěřeny samostatným institucím. V případě soudnictví tak lze tento model vyložit tak, že jeho samospráva, např. prostřednictvím nejvyšší soudcovské rady, povede k vyšší výkonnosti. Na druhé straně je třeba vzít v úvahu určité synergie a úspory z rozsahu, které mohou způsobit, že náklady na fungování Ministerstva sledujícího více cílů zároveň jsou nižší než na fungování více samostatných institucí. Je pak třeba zvážit, jestli zvýšená výkonnost opodstatňuje vyšší náklady. V případě českého soudnictví, jak bude dále argumentováno, je vyšší autonomie justice (spolu s vyšší odpovědností) žádoucí.

4. Organizace a výkonnost české justice

Údaje prezentované ve třetí části vypovídají o neuspokojivé výkonnosti české justice. Zde jsou analyzovány některé možné příčiny, a to konkrétně ty, které spočívají v organizaci justice a ovlivňují motivaci soudců a dalších osob s důležitým vlivem na její fungování.

Hlavní příčina neuspokojivého stavu české justice spočívá v jejím institucionálním začlenění v rámci státní správy, zejména v její značné závislosti na Ministerstvu v organizačních, personálních a rozpočtových záležitostech. Autonomnější postavení justice by rozhodně lépe odpovídalo zásadám dělby moci, které jsou důležitou součástí právního státu, ale pro větší nezávislost justice lze argumentovat i z pozice vyšší efektivnosti. Autonomní justice má lepší předpoklady adekvátně reagovat na své vlastní potřeby a dosáhnout tak výkonnosti, jakou od ní veřejnost očekává.

Pozitivní efekty větší autonomie na výkonnost a efektivnost lze vysvětlit, např. s použitím argumentů v článku Aghiona a Tirola (1997), především vlivem na incentivy a lepšími informacemi. Orgány justice mají již ze své pozice lepší informace než Ministerstvo a delegování rozhodovacích pravomocí by dále posílilo incentivy k získávání informací o tom, jaká rozhodnutí jsou optimální, neboť formální pravomoc by takovým orgánům zaručila, že jejich rozhodnutí nebudou "přebita" rozhodnutím Ministerstva z titulu jeho formální pravomoci. Současný český přístup je však právě opačný. Zákon o soudech a soudcích sice předpokládá existenci soudcovských rad, ty ale nemají mít žádné rozhodovací, nýbrž pouze poradní pravomoci. Od členů takových rad nelze rozumně očekávat velké úsilí při hledání optimálních variant v záležitostech, na nichž se mají podílet, neboť jsou si vědomi, že takto vydané úsilí může přijít vniveč, pokud ten, kdo má pravomoc rozhodnout, se jejich doporučením nebude řídit.

Aghion a Tirole (1997) argumentují, že delegace pravomocí se vyplatí tím více, čím větší je: shoda mezi zájmy principála a agenta, neboť nebezpečí zneužívání pravomoci agentem je menší; a informační asymetrie mezi agentem a principálem, tj. čím větší je informační výhoda agenta.

Není důvod předpokládat, že zájem Ministerstva na kvalitě justice je větší než by byl zájem na Ministerstvu nezávislého orgánu, složeného ze zástupců soudců a zástupců dalších institucí, zejména pokud by byla vhodně nastavena pravidla jeho fungování, včetně zajištění maximální transparentnosti. Jelikož by měl takový orgán k problémům soudnictví blíže než Ministerstvo, lze rovněž očekávat, že by měl lepší informace o tom, jaká opatření je třeba přijmout. Obě dvě kritéria tedy mluví ve prospěch delegace pravomoci.

Zároveň je ale třeba zajistit fungování vhodných mechanismů odpovědnosti, neboť jinak hrozí nebezpečí, že se z justice stane uzavřený systém, sledující pouze své vlastní partikulární cíle namísto služby veřejnému zájmu. Tyto mechanismy by měly působit na zvyšování výkonnosti soudnictví, aniž by ohrožovaly jeho nezávislost. Vedle již zmíněné transparentnosti, která zajišťuje určitou míru veřejné kontroly ze strany médií a různých nevládních organizací, se jako vhodný kontrolní mechanismus jeví reprezentace jiných institucí než soudnictví v orgánu správy soudnictví. Pro skeptiky ohledně funkčnosti tohoto řešení je třeba dodat, že současné kontrolní mechanismy zdaleka nefungují uspokojivým způsobem, což dokládají různé aféry, o nichž se v zasvěcených kruzích muselo vědět podstatně dříve, než vypluly na povrch. Nějaká změna tedy určitě nutná je.

Další důvody pro nezávislost justice na Ministerstvu vyplývají z článku Dewatriponta, Jewitta a Tirola (1999b). Ti ukazují, že širší poslání instituce snižuje celkové úsilí, neboť multiplicita cílů dává agentovi horší možnost prezentovat relevantnímu trhu svůj talent. Pokud se může agent naopak zaměřit na cíl jediný, lze úspěch v jeho sledování s vysokou pravděpodobností spojit s jeho skutečnými schopnostmi, nikoli s vlivem náhodných faktorů, takže agent má motivaci vyvinout vyšší úsilí, aby o svých schopnostech trh přesvědčil. Poslání Ministerstva přitom vedle zajištění fungování justice zahrnuje řadu dalších úkolů. Svěření pravomoci nad soudnictvím do rukou samostatného orgánu, nespadajícího pod žádné ministerstvo (např. nejvyšší soudcovské rady), může z tohoto důvodu přinést zlepšení výkonnosti justice.

V souladu s touto hypotézou je i empirická evidence týkající se fungování soudů v různých zemích. Podle zprávy Open Society Institute (2002) lze v zemích střední a východní Evropy sledovat všeobecný trend ke zvyšování institucionální nezávislosti justice. Nejvíce samostatné je soudnictví v Maďarsku a Litvě, nejméně pak v České republice a v Lotyšsku.[20] V samosprávném modelu jsou vrcholnými orgány správy soudnictví soudcovské rady s širokými rozhodovacími pravomocemi. Fungování tohoto modelu popisuje Open Society Institute (2002) takto: "[soudcovské rady] schvalují návrhy rozpočtů jednotlivých soudů, stanoví regulatorní rámec pro činnost soudů, vykonávají dohled nad soudy, rozhodují o otázkách týkajících se výběru soudců a kariérního postupu a účastní se v disciplinárních řízeních se soudci. Těmto soudcovským radám jsou k dispozici nezávislé úřady pro správu soudů, které poskytují služby v podobě výzkumu, analýz, přípravy rozhodnutí a jejich implementace a jsou zodpovědné za každodenní chod soudů."[21]

V Maďarsku tento systém funguje již od roku 1998 (v Litvě od roku 2002), takže lze činit určité závěry o jeho přínosech, které zřejmě nejlépe vystihuje to, jak je soudnictví posuzováno jeho uživateli. V tomto směru dosahuje Maďarsko nejlepších výsledků ze zemí střední a východní Evropy v průzkumu Světové banky a EBRD mezi manažery a vlastníky firem (BEEPS, 2002). V otázce týkající se spravedlnosti a nestrannosti justice, stejně jako v otázce týkající se její čestnosti a nezkorumpovanosti bylo pozitivních odpovědí více než polovina z celkového počtu, zatímco v Česku přibližně třetina. Rovněž pokud jde o délku řízení, je hodnocení maďarského soudnictví podstatně lepší než soudnictví v ostatních zemích.[22]

Open Society Institute (2002) kritizuje doposud minimální zapojení justice do tvorby jejího rozpočtu. V této oblasti stále dominuje exekutiva, a to i v zemích, kde nezávislost justice na exekutivě je jinak vysoká. Např. maďarská úprava sice předpokládá, že Národní soudcovská rada předkládá vlastní návrh rozpočtu, ale exekutiva může předložit paralelní návrh, který byl zatím vždy vzat parlamentem jako základ pro další rozpočtový proces.[23] V Česku je podíl justice na tvorbě jejího rozpočtu de facto nulový. Narozdíl od toho jsou např. ve Spojených státech pravidla taková, že do rozpočtového návrhu předloženého justicí nemůže exekutiva nijak zasahovat, pouze může přiložit vlastní komentář. Změny tak může dělat až Kongres, který ale vždy vychází z návrhu předloženého justicí.[24]

Česká justice je institucionálně silně závislá na Ministerstvu spravedlnosti, se všemi z toho vyplývajícími negativními důsledky pro nezávislost soudců i pro efektivitu. Následující (neúplný) výčet pravomocí Ministerstva (podle zák. č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích) tuto závislost dokumentuje:

- Ministerstvo stanovuje počet soudců pro každý soud, zajišťuje financování jejich činnosti a provádí kontrolu hospodaření; řídí a kontroluje výkon státní správy prováděný předsedy soudů ve věcech majetku státu a státního rozpočtu; organizuje justiční čekatelskou službu, včetně stanovení počtu justičních čekatelů pro jednotlivé krajské soudy; organizuje a zajišťuje justiční zkoušky.

- Předsedy a místopředsedy vrchních, krajských a okresních soudů jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti.

- Ministr spravedlnosti se může zúčastni zasedání pléna NS.

- Podrobnosti vnitřní organizace a rozvrhu práce okresních, krajských a vrchních soudů stanoví ministerstvo vyhláškou.

- Po jmenování soudce do funkce prezidentem republiky je soudce přidělen k určitému soudu ministrem spravedlnosti. Sice se vyžaduje jeho souhlas s tímto přidělením, avšak k nástupu do funkce musí dojít nejdéle tři měsíce po jmenování a jestliže soudce nevysloví v této lhůtě s nástupem do funkce souhlas, hledí se na něho, jako by nebyl jmenován. K přidělení soudce se nevyžaduje souhlas předsedy příslušného soudu,

- Ministr spravedlnosti může soudce, i když pouze s jejich souhlasem, přidělovat na určitou dobu k Ministerstvu nebo k Justiční akademii.

- Ministr může soudce okresního soudu i bez jeho souhlasu na maximálně rok přidělit k jinému okresnímu soud, nelze-li jinak zajistit u tohoto soudu řádný výkon soudnictví. Podmínkou je souhlas předsedů obou soudů, které však jmenuje právě ministr,

- Při změnách v organizaci nebo obvodech soudů lze soudce přeložit i bez jeho souhlasu,

- V řízení o nezpůsobilosti pro výkon funkce má ministr spravedlnosti, vedle předsedy příslušného soudu, právo podat návrh na jeho zahájení,

- Ministr spravedlnosti může z určitých důvodů (zahájení trestního stíhání, zahájení řízení o nezpůsobilosti k výkonu funkce soudce aj.) soudce dočasně zprostit funkce.

- Odborná justiční zkouška se skládá před odbornou komisí jmenovanou ministrem spravedlnosti; jejími členy musí být i zaměstnanci ministerstva.

- Ministerstvo sleduje postup soudů (kromě Nejvyššího soudu) z hlediska dodržování zásad důstojnosti a soudcovské etiky a zda nedochází ke zbytečným průtahům (§ 123 odst. 2). Za tímto účelem:

- sleduje a vyhodnocuje stav soudních agend na základě výkazů a justiční statistiky,

- provádí prověrky soudních spisů a prověrky úrovně soudních jednání,

- vyřizuje stížnosti fyzických a právnických osob na postup soudů. Může si přitom vyhradit i vyřizování stížností, které jinak připadají jinému orgánu státní správy soudů (např. předsedům soudů).

- Ministerstvo dává Nejvyššímu soudu podnět k vydání sjednocovacího stanoviska.

- Výsadní postavení v zajišťování vzdělávání justičních čekatelů a soudců má Justiční akademie, dohled nad jejíž činností vykonává Ministerstvo. Hlavním orgánem pro výchovnou a vzdělávací činnost je Rada Justiční akademie. Do ní sice přímo delegují své zástupce NS, NSS a NSZ a většinu jejích členů mají tvořit soudci, ale většina členů je jmenována ministrem spravedlnosti. Ministr spravedlnosti jmenuje i ředitele Justiční akademie.

Ministerstvo spravedlnosti nehodlá v blízké době činit v institucionálním zakotvení justice žádné změny, neboť změnu současného modelu nepovažuje za nutnou. Jednoznačně se k tomu vyjadřuje Koncepce stabilizace justice, kde se uvádí: "Žádný ze dvou uvedených modelů správy soudnictví (tj. samosprávný a realizovaný ministerstvem – pozn. autora) nedeterminuje její efektivnost a již vůbec nepředurčuje lepší nebo horší výkon soudnictví."[25] Výše uvedené teoretické argumenty a především zkušenost Maďarska s fungováním samosprávného systému dokládají, že Ministerstvo se v této věci nejspíše mýlí. Spíše než neznalost je však možná důvodem obava ze ztráty pravomocí, typická pro jednání veřejných institucí.

5. Závěr

Výkonnost justice závisí významným způsobem na incentivech soudců a dalších osob s vlivem na její fungování. V justici, stejně jako v dalších oblastech veřejného sektoru, nejsou explicitní finanční incentivy zdaleka tak významné jako v soukromém sektoru. Na motivaci soudců však významným způsobem působí implicitní incentivy, ať již touha po kariérním postupu, potřeba získat si respekt u kolegů a veřejnosti či vnitřní motivace k zajišťování spravedlnosti. Obdobné implicitní incentivy bychom mohli najít i u dalších osob působících v soudnictví. Síla a struktura těchto incentivů závisí především na organizaci soudnictví, která tak má zásadní vliv na jeho výsledky.

Na základě předložené empirické i teoretické evidence lze se značnou jistotou tvrdit, že současný model začlenění soudnictví do struktury státních institucí není vyhovující. I pokud odhlédneme od možného rozporu se zásadami dělby moci, pro větší autonomii mluví silný ekonomický argument vyšší efektivnosti. Ministerstvo nedisponuje potřebnými informacemi, aby mohlo činit kvalifikovaná rozhodnutí, a jeho zaměstnanci nemají dostatečně silné incentivy tyto informace získávat. Zřízení soudcovských rad s pouze poradní pravomocí nemůže vést k vyřešení tohoto informačního problému, neboť nejistota členů soudcovské rady ohledně toho, zda se Ministerstvo bude řídit jejich doporučeními, oslabuje incentivy k získávání informací.

Soudnictví by však nemělo mít jen autonomii, ale i odpovědnost. Bez odpovědnosti nepovedou žádné parciální reformy ani navýšení disponibilních zdrojů k výraznému zlepšení výkonnosti justice a k posílení její důvěryhodnosti u veřejnosti. Samostatné orgány soudnictví jsou lépe schopné zajistit vzdělání odpovídající potřebám soudců, než v modelu s rozhodujícím slovem Ministerstva. Obdobně bude mít hodnocení soudců prováděné nebo převážně řízené Ministerstvem menší efekt na motivaci a tedy úsilí soudců, než hodnocení prováděné orgánem nezávislým na exekutivě, složeném převážně ze soudců a částečně ze zástupců jiných právnických profesí.

Literatura:

• Aghion, P., Tirole, J. (1997): Formal and Real Authority in Organizations. The Journal of Political Economy, Vol. 105, No. 1 (Feb. 1997), pp. 1-29.
• Botero, J. C., La Porta, R., López de Silanez, F., Shleifer, A., Volokh, A. (2003): Judicial Reform. The World Bank Research Observer, 18 (1), Spring 2003, pp. 61-88.
• Business Environment and Enterprise Performance Survey – BEEPS (2002). Světová banka a Evropská banka pro obnovu a rozvoj, 2002 (výsledky dostupné na http://info.worldbank.org/governance/beeps2002/, otevřeno 2. 9. 2004)
• Dewatripont, M., Jewitt, I., Tirole, J. (1999a): The Economics of Career Concerns, Part I: Comparing Information Structures. The Review of Economic Studies, Vol. 66, No. 1, Special Issue: Contracts. (Jan., 1999), pp. 183-198.
• Dewatripont, M., Jewitt, I., Tirole, J (1999b): The Economics of Career Concerns, Part II: Applications to Missions and Accountability of Government Agencies. The Review of Economic Studies, Vol. 66, No. 1, Special Issue: Contracts. (Jan., 1999), pp. 183-198.
• Djankov, S., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. (2003): Courts. Quarterly Journal of Economics, May, 2003.
• Holmström, B., Milgrom, P. (1991): Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design. Journal of Law, Economics, and Organization 7. pp. 24-52.
• Johnson, S., McMillan, J., Woodruff, C. (1999). Contract Enforcement in Transition. European Bank for Reconstruction and Development. Working Paper No. 45. October 1999.
• Kerr, S. (1975): On the Folly of Rewarding A, While Hoping for B. Academy of Management Journal, 18, pp. 769 – 783
• Laffont, J., Martimort, D. (2002): The Theory of Incentives: the Principal-Agent model. Princeton University Press. Princeton, New Jersey, 2002.
• Ministerstvo spravedlnosti ČR (2004). Koncepce stabilizace justice, 15. 3. 2004 (dokument dostupný na http://portal.justice.cz/ms/ms.aspx?o=23&k=383&j=33&d=17369 – otevřeno 2. 9. 2004).
• Open Society Institute (2002). Monitoring the EU Accession process: Judicial Capacity. (dostupné na adrese www.eumap.org/reports/2002; otevřeno 2. 9. 2004).
• Pistor, K., Raiser, M., and Gelfer, S. (2000). Law and Finance in Transition Economies. European Bank for Reconstruction and Development. Working Paper No. 48. February 2000.
• Roland, G., Verdier, T. (2000). Law Enforcement and Transition. CEPR Discussion Paper No. 2501. July 2000.
• United States Agency for International Development – USAID (2002). Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality. Technical Publication Series, January 2002.
• Wagnerová, E. (2003): Position of Judges in the Czech Republic in Systems of Justice in Transition: Central European experiences since 1989, Přibáň, J., Roberts, P., Young, J. (eds). Ashgate Publishing Limited, Hampshire, England 2003.

[1] Ministerstvo (2004), str. 2.

[2] Wagnerová, 2003: 173.

[3] Viz např. Djankov et al. (2003), Johnson et al. (1999), Pistor et al. (2000) či Roland and Verdier (2000).

[4] Srovnáním reforem justice v tranzitivních zemích se zabývá zpráva Open Society Institute (2002).

[5] Ministerstvo spravedlnosti ČR (2004), str. 19.

[6] Komplexní shrnutí teorie incentiv včetně nedávného vývoje v této oblasti poskytují např. Laffont a Martimort (2002).

[7] USAID (2002), str. 55.

[8] Na vysvětlenou k uvedeným grafům je třeba dodat, že mezi napadlými, vyřízenými (tokové veličiny) a nevyřízenými případy (stavová veličina) není pevný vztah (dalo by se předpokládat, že "napadlé" minus "vyřízené" rovná se přírůstek "nevyřízených"). Některé vyřízené případy se totiž vrátí zpět, aniž by byly evidovány jako napadnuté. V kategorii "napadnuté" se tedy každý případ objevuje pouze jednou, zatímco v kategorii "vyřízené" se může objevit vícekrát. Dále je třeba při interpretaci grafů brát v úvahu i to, že ve sledovaném období probíhaly kompetenční změny a měnil se i poměr počtu soudců na okresních a krajských soudech. Tyto grafy tak poskytují pouze orientační přehled.

[9] Veškerá data pochází ze statistik Ministerstva. Z důvodu větší vypovídací schopnosti je srovnání provedeno pro roky 1991 a 2003; v roce 1990 je z důvodu určité destabilizace justice počet vyřízených případů podstatně nižší než v okolních letech, takže srovnání s rokem 1990 by bylo poněkud zkreslující.

[10] Zdroj: Český statistický úřad (platí pro informace o průměrné mzdě a distribuci mezd v celém odstavci).

[11] Od roku 1989 pak došlo ke zvýšení průměrného platu soudce na cca dvacetinásobek, Ministerstvo (2004), str. 2.

[12] Viz např. Gibbons (1998), Holmström a Milgrom (1991) či Kerr (1975).

[13] Participační omezení znamená, že očekávaný užitek agenta ze vztahu s principálem, určený tím, jaké úsilí agent vyvine (jeho náklady) a jakou odměnu na základě toho zřejmě získá (jeho výnosy), musí být alespoň takový, jaký nabízí nejlepší alternativa (outside option).

[14] Aghion a Tirole (1997), str. 3.

[15] Ministerstvo (2004), str. 16.

[16] Tento vývoj nastal např. v Itálii (viz USAID, 2002: 83 – 99).

[17] Dewatripont, Jewitt a Tirole (1999a), str. 184.

[18] Dobrý příklad tohoto efektu v ČR může být CzechInvest, jehož jediným úkolem je přilákat do země zahraniční investice, a který je považován za efektivnější než jiné veřejné instituce. Rovněž je zde dobře vidět vliv zájmu na kariéře na incentivy, neboť CzechInvest je pro většinu mladých lidí pouze přestupní stanicí do některé z firem, které jako jeho zaměstnanci měli na starosti.

[19] Dewatripont, Jewitt a Tirole (1999b), str. 201.

[20] Nejvíce zemí uplatňuje podle Open Society Institute (2002) přechodný model, kdy orgány justice (soudcovské rady) mají určité pravomoci, ale spousta důležitých otázek je nadále v rukou exekutivy. Pouze v České republice a Lotyšsku lze považovat správu justice za exekutivně soustředěnou, neboť soudcovské orgány zde mají minimální pravomoci (Open Society Institute, 2002: 40-47).

[21] Open Society Institute (2002), str. 42.

[22] Viz rovněž tabulka 2 výše.

[23] Open Society Institute (2002), str. 43.

[24] USAID (2002), str. 24.

[25] Ministerstvo spravedlnosti (2004), str. 17.

Ondřej Knot, ekonom a právník, působí v CERGE UK