přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 2 "Ekonomika, právo a politika"

108 stran, brožovaná vazba
vyšlo: prosinec 1999
cena: 50,- Kč

Klasické modely sociálního zabezpečení

V období do 30. let našeho století vznikly dva základní historické modely sociálního zabezpečení dělnictva. Každý z nich se opírá výhradně o jednou z metod sociálního zabezpečení, kterými zde jsou sociální pomoc a sociální pojištění.

Model sociální pomoci je bližší klasickému liberalismu. Sociální pomoc je modelově nejlevnějším veřejným systémem sociálního zabezpečení - veřejné prostředky zde dostávají jen sociálně potřební občané, a to ve výši nezbytného minima.

Model sociálního pojištění jde podstatně dále ve snaze zabezpečit dělnictvo. Účastí na zákonném sociálním pojištění, spojenou s povinností platit příspěvky na dělnické pojištění, získávají dělníci právo na dávky bez ohledu na svou případnou sociální potřebnost. Zavedením zákonného dělnického pojištění byl sledován zásadní politický účel. V bismarckovském Prusku byl vládním protiútokem proti socialistům, usilujícím o likvidaci kapitalismu. Obdobně tomu bylo v Československu v roce 1924, kdy byl schválen zákon o dělnickém sociálním důchodovém pojištění. Podle oficiálního výkladu bylo toto sociální pojištění pojímáno jako "vnitřní pojištění státu". Dělníci tak již mohli ztratit více – než jen své "okovy".

Moderní modely sociálního zabezpečení

Po druhé světové válce dochází k zásadnímu růstu sociálních výdajů a k jejich diferenciaci mezi jednotlivými zeměmi. Relace výdajů na sociální zabezpečení k hrubému domácímu produktu se označuje jako sociální kvóta. Rozhodujícími faktory ovlivňujícími sociální kvótu je stupeň ekonomického rozvoje a celková sociální politika jednotlivých zemí, projevující se v preferenci jednotlivých modelů sociálního zabezpečení. Vedle toho se zde projevuje i demografický vývoj a míra nezaměstnanosti.

Moderní modely sociálního zabezpečení se obvykle rozlišují tři: moderní liberální model, moderní model sociálního pojištění a skandinávský model. Všechny tři moderní modely zahrnují sociální pomoc.

Moderní model sociálního pojištění obvykle zahrnuje – kromě sociálního pojištění – alespoň jednu univerzální dávku, konkrétně přídavky na děti. Skandinávský model vznikl z liberálního modelu transformací vybraných dávek sociální pomoci na univerzální dávky (financované ze státního rozpočtu) a jejich následným doplněním o sociální pojištění. V zemích s moderním liberálním modelem se významněji uplatňuje podnikové zaopatření, v menší míře to platí i o zemích s modelem sociálního pojištění. Až na výjimku (USA) je pro všechny vyspělé země typická univerzální nebo téměř univerzální zdravotní péče, poskytovaná v rámci státního zaopatření nebo jako dávka sociálního nemocenského pojištění.

Převaha sociálního pojištění

Celkově v sociálním zabezpečení ve vyspělých zemích dominuje sociální pojištění. V některých zemích se však pod sociálním pojištěním skrývá daleko větší rozsah redistribuce příjmů, než jaký je typický pro progresívní daně. Platí to např. pro USA, takže tamní systém má nejblíže k modernímu liberálnímu modelu. V tomto směru není náhodné, že v USA dodnes neexistuje mj. sociální nemocenské pojištění a přídavky na děti. S liberálním modelem je spjata podstatně vyšší relativní chudoba obyvatelstva – současně však také relativně nízká sociální kvóta a možná i vyšší konkurenceschopnost ekonomiky. U skandinávského modelu je tomu přesně naopak.

Modelové sociální pojištění je charakterizováno převahou zásluhových dávek, tj. dávek závislých na výdělku. Jde o povinné pojištění a pojistné sociálního pojištění je rovněž funkcí výdělku. V modelovém sociálním pojištění je velmi úzká vazba mezi pojistným a dávkou: nárok na dávky se zakládá v zásadě placením pojistného a obojí se vypočítá z výdělku omezeného stropem. Není zde ani progrese, ani degrese sazby pojistného či sazby dávky – až do shodného výdělkového stropu. Výdělkový strop může být přitom např. na úrovni průměrného výdělku, při větší váze sociálního zabezpečení ale i na úrovni řádově dvojnásobku průměrného výdělku.

V modelovém sociálním pojištění nelze uplatnit výdělkový strop u věcných dávek, tedy zejména u zdravotní péče. Znamená to v tomto ohledu vyšší míru redistribuce příjmů v sociálním zdravotním pojištění, než v sociálním důchodovém pojištění. Na druhé straně se redistribuce v sociálním důchodovém pojištění projevuje např. v existenci náhradních dob pojištění.

Sociální pojištění je finančně odděleno od státního rozpočtu. Původně se v sociálním pojištění vytvářely technické rezervy jako v soukromém pojištění, život však ukázal, že to není nutné a účelné. Modelové sociální pojištění je financováno "průběžně" – především z pojistného vybraného v příslušném roce. Podstatné je dále to, že dávky sociálního pojištění jsou v zásadě konstruovány jednotně pro všechny pojištěnce, jde zde tedy vlastně o jeden "produkt". Spolu s častou centralizací provozu sociálního pojištění a s dalšími již uvedenými faktory to vede k relativně velmi nízkým režijním nákladům.

Podnikové zaopatření

Podnikové zaopatření má v praxi vyspělých zemí dosti různou podobu - od málo významného plně dobrovolného zaopatření až po zákonné podnikové zaopatření s dávkami typickými pro sociální pojištění. Celkově došlo po druhé světové válce k rozvoji podnikového zaopatření, zejména podnikového starobního zaopatření. Bylo to výslednicí především hospodářského vývoje a tlaků odborů. Přitom je typické, že systémy dobrovolného podnikového starobního zaopatření nezahrnují většinu zaměstnanců. V posledním desetiletí význam podnikového starobního zaopatření klesá.

Z pohledu moderního liberalismu je dobrovolné podnikové zaopatření možné, nemělo by však být fiskálně stimulováno. Fiskální podpora podnikového zaopatření není správná ani z pohledu paternalistických přístupů, neboť zaměstnanci nemají rovnou možnost vstupu do tohoto systému – rozhodující totiž bývají finanční možnosti jednotlivých firem.

Teoreticky nelze obhájit existenci povinného podnikového zaopatření v úloze doplňku sociálního důchodového pojištění. Naproti tomu totéž zaopatření v roli "náhrady" či alternativy sociálního pojištění je přinejmenším možné např. po dobu několika týdnů nemoci, nebo u pracovních úrazů.

Možnosti soukromého pojištění

V posledních desetiletích se za metodu sociálního zabezpečení považuje i soukromé pojištění a spoření. V nejobecnější rovině platí, že ten, kdo si pořídí soukromé pojištění či jednoduše spoří, méně potřebuje stát s jeho nástroji sociální politiky. Vůdčí myšlenkou většího využití soukromého pojištění jako metody sociálního zabezpečení jsou snahy o snížení sociálního břemene, o snížení úlohy státu v ekonomice, o omezení redistribuce a v neposlední řadě úsilí o podporu tvorby úspor. Větší prostor pro soukromé pojištění je v zemích tíhnoucích k liberalismu a naopak méně se soukromého pojištění využívá v zemích s vyšší sociální kvótou.

Charakteristickým znakem státní politiky ve vyspělých zemích je daňová podpora soukromého důchodového pojištění.

Tři pilíře starobního zabezpečení

Podle klasického, dodnes převažujícího pojetí se rozlišují tři pilíře zabezpečení ve stáří:

1. sociální důchodové pojištění,

2. podnikové starobní zabezpečení,

3. soukromé důchodové pojištění.

V roce 1994 byla publikována obsáhlá studie Světové banky "Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect Old and Promote Growth". Vychází ze dvou premis:

· plně kapitalizovaný důchodový systém zvýší úspory v ekonomice a povede k větším produktivním investicím a k ekonomickému růstu,

· soukromně spravovaný důchodový systém je efektivnější než veřejný systém v důsledku existence konkurence a nezávislosti na politicky motivovaných zásazích.

Na tyto hypotézy navazuje rozčlenění starobního zabezpečení do tří zcela jiných pilířů:

1. (povinný) veřejný pilíř,

2. povinný soukromý pilíř,

3. dobrovolný soukromý pilíř.

První pilíř má mít podle Světové banky konstrukci buď sociální pomoci, nebo univerzální dávky, v krajním případě dávky závislé jenom na době zaměstnání. Variantně nemusí první pilíř vůbec existovat: může být nahrazen státem zaručeným minimálním starobním důchodem v rámci druhého pilíře.

Prvním alternativním řešením druhého pilíře starobního zabezpečení podle studie Světové banky je povinné soukromé starobní pojištění, konkrétně ta jeho forma, v níž riziko z investování technických rezerv plně nese pojištěný. Jde vlastně o tzv. chilský model starobního zabezpečení, který v době hospodářského rozkvětu za vlády generála Pinocheta vystřídal tamní nefunkční systém sociálního pojištění. Jako druhé alternativní řešení druhého pilíře důchodového zabezpečení doporučují autoři studie Světové banky povinné podnikové zaopatření s plnou tvorbou technických rezerv.

Za třetí pilíř je považováno soukromé důchodové pojištění a také podnikové důchodové zaopatření (s plným kapitálovým financováním).

Prezentovanou koncepci Světové banky lze svým způsobem považovat za značně modifikovaný moderní liberální model. Jejím zásadním problémem je neprůkaznost uvedených premis a vědecká neserióznost při argumentaci. Obecně lze uvést, že je prakticky nemožné skloubit tržní riziko a sociální jistoty v hlavním systému sociálního zabezpečení (zde ve 2. pilíři) a vyhnout se přitom častým "vládním selháním".

V posledních dvou letech Světová banka dosti modifikovala svá doporučení pro důchodové reformy. Místo jasné preference povinného soukromého pojištění ("povinný soukromý pilíř") se nyní řídí heslem "Security through Diversity" a fakticky doporučuje kombinaci povinného soukromého pilíře a veřejného pilíře. Relaci obou pilířů ponechává na volbě příslušné země. V podstatě tak Světová banka doporučuje jakoukoliv kombinaci těchto pilířů. Kombinace má vést k potlačení slabin obou základních pilířů. To je ovšem jen přání, očekávat lze pravý opak: slabiny se zkumulují a přitom budou dominovat závady povinného soukromého pojištění.

Systém "povinného spoření na stáří" je originální a lákavý, ale bohužel i odborně nesprávný. Vada není v tom, že jde o soukromé důchodové pojištění, ale výhradně v tom, že se požaduje povinnost tohoto pojištění. Povinností a navazujícími požadavky na státní garance se podstatně mění forma a obsah soukromého důchodového pojištění. Politické riziko zavedením takového systému nemizí a tržní riziko se stává dominujícím a neřešitelným problémem.

Varianty české důchodové reformy

Stávající český státní systém "důchodového pojištění" nelze označit za sociální důchodové pojištění. Hlavní důvod je v konstrukci pojistného a důchodů. Pojistné se vypočítává z celého výdělku, výdělkový strop neexistuje. O výdělkovém stropu nelze hovořit ani u konstrukce důchodu. Ve srovnání se systémem sociálního důchodového pojištění dochází u nás ke zcela zásadní redistribuci ve prospěch nízkopříjmových skupin. U nízkých výdělků dokonce platí, že starobní důchod je vyšší než čistá mzda.

Jen v systému sociálního pojištění má smysl pojistné (příspěvek na sociální zabezpečení) jako zvláštní složka daňového systému. Za daného stavu u nás by se mělo buďto přejít k systému sociálního pojištění, nebo by pojistné mělo být sloučeno s daní z příjmů.

Sociální důchodové pojištění je nejsnadněji realizovatelným systémem základního zabezpečení ve stáří v našich podmínkách. Jednou variantou by byla obnova sociálního důchodového pojištění, spočívající v odpovídající rekonstrukci pojistného a nárokového schématu důchodů, včetně např. důsledné obnovy pojistně-matematických principů v oblasti předčasných odchodů do důchodu. Nešlo by však o obnovu kapitálového financování. Tato varianta je extrémně politicky náročná a prakticky neschůdná.

Reálnou variantou je jednorázové "překlopení" celého stávajícího systému:uznání dosavadních důchodových nároků a nabývání budoucích důchodových nároků podle modifikované, moderní konstrukce sociálního důchodového pojištění. Touto moderní konstrukcí je notional defined contribution system (NDC), tedy systém fungující na bázi individuálních účtů důchodových nároků.

V systému NDC se pojistné vyměřuje z výdělků do stanoveného výdělkového stropu. Pojistné plyne na individuální účet pojištěnce a tam se akumuluje až do okamžiku odchodu do starobního důchodu (další důchody zde ponechme stranou). Částky na individuálních účtech jsou každoročně valorizovány (úročeny), např. podle mzdového indexu. Ke dni odchodu do penze se zúročené pojistné použije na "nákup" penze podle pojistně-matematických principů. Např. se stanoví výše starobního důchodu tak, že se částka na účtu vydělí střední délkou života (nadějí dožití) osoby ve věku právě penzionovaného pojištěnce. Půjde o střední délku života stanovenou na základě demografického vývoje pro daný kalendářní rok.

Systém NDC má v sobě zabudovány automatismy, které jej stabilizují z finančního hlediska. Systém může fungovat s nižší i vyšší úrovní důchodů a tím i veřejných výdajů. Systém jako takový je tak přijatelný jak pro levici, tak i pro pravici. Odlišnosti v přístupech stran se mohou koncentrovat "jen" na některé kvantitativní parametry systému. Lze si představit i systém NDC s univerzálními důchody – pokud jde o budoucí důchodové nároky.

Jaroslav Vostatek, předseda představenstva Wüstenrot, životní pojišťovna, a.s.