přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 2 "Ekonomika, právo a politika"

108 stran, brožovaná vazba
vyšlo: prosinec 1999
cena: 50,- Kč

Pojednat problematiku penzijní reformy v desetiminutovém vystoupení zevrubněji nejspíš není možné. Co naopak možné je – a považuji to dokonce za žádoucí – je vyslovení základních tezí, které vymezují nejen rámec penzijní reformy, ale dotýkají se merita problému, a to jak v dnes naprosto určujícím systému státního důchodového pojištění, tak v subsystému penzijního připojištění se státním příspěvkem. Za důležité v tomto smyslu považuji následujících pět tezí:

Teze č. 1: Přestaňme mást sebe i veřejnost tvrzeními, že snad před penzijní reformou teprve stojíme. Mnohem blíže realitě je fakt, že v této zemi již byla penzijní reforma jako sled postupných úprav dávno spuštěna, že nestavíme na "zelené louce" a v tomto smyslu nyní jen zvažujeme obsah, posloupnost a konkrétní podobu dalších etap reformy (dalších reformních kroků). V něčem se v těchto dalších etapách bude reagovat jak na odchylky dosavadního reálného vývoje od vývoje žádoucího, tak na naše nové poznání (a zkušenosti ze světa), jak se penzijní reforma realizuje jinde.

Teze č. 2: Má-li být systém sociálního pojištění společnosti plně funkční, měl by být nositelem sociální stability a být průběžně aspoň rámcově vybilancovaný. Každému občanovi musí pro životní fázi jeho seniorství garantovat únosnou výši starobního důchodu (a tuto funkci by měl plnit základní systém státního důchodového pojištění.)Vedle něj je žádoucí rozvíjet také nadstavbové systémy nestátního důchodového alt. penzijního připojištění. Z principu nestojí proti sobě, nenahrazující se, ale doplňují se. Jejich variabilita dává prostor k výběru.

Teze č. 3: Má-li být systém sociálního pojištění dobře přijímán v jednotlivých společenských skupinách, musí v něm nalézat elementární prvky spravedlnosti. Proto podle strukturovaných dat volme tomu odpovídající politiku penzijní reformy vůči jednotlivým příjmovým skupinám.

Teze č. 4:Stáří bude vždy velmi drahé, a neexistuje levný systém státního sociálního pojištění. Není však důvod ho zatěžovat náklady, jimž je možné se vyhnout. Fondový systém je však nákladově efektivnější, na druhé straně problémem je jeho bezpečnost a garantovatelnost výplaty dostatečné úrovně dávek.

Teze č. 5: Má-li být systém sociálního pojištění plně funkční – a to platí jak pro státní, tak nestátní subsystémy, zcela zřejmě se neobejde bez konsensu docilovaného u vytváření všech jeho prvků. Připravme proto na odborné bázi nekolizní varianty a pozitivně je na veřejnosti pro jednotlivé generační skupiny prezentujme. Pokud společnost pro penzijní reformu získáme, máme šanci se vyhnout nejen systémovým kolizím, ale i sociálním otřesům, kterých jsme dnes svědky v sousedních zemích.

Dovolte, abych se k těmto tezím vyjádřil poněkud podrobněji.

1. teze

Užívání spojení slov "uskutečnit" a "reforma" považuji za krajně nešťastné, protože svádí k několika mylným domněnkám, a sice:

· že snad půjde o jednorázově vyhlášený akt, třeba v podobě schválení a nabytí účinnosti nějakého zákona o důchodové reformě, platné od nějakého data;

· že sám tento datum bude tak významný, že v novodobých dějinách českého systému důchodového pojištění se bude napříště rozlišovat:

· chmurné období do reformy (plné problémů, deficitů, komplikací všeho druhu ale též neochoty vlády, Parlamentu atd. toto období razantně zkrátit);

· a toužebně očekávané období po uskutečněné reformě (kde již vše díky moudrému rozhodnutí zákonodárců poběží hladce a problém s financováním seniorů bude zdárně a jednou provždy vyřešen).

V lecčem záměrně přeháním, ale v zásadě lze tyto zcestné závěry vyvodit z rešerší stovek článků a dalších mediálních aktivit, či stačí si pročíst stenografické záznamy rozpravy v Poslanecké sněmovně. Všude se to apokalyptickými vizemi toho, co vše se přihodí, když se nebude penzijní reforma zavčasu neuskuteční jen hemží. Mezi odborníky jistě ne, ale zkomolením jejich stanovisek v médiích a v dalším kroku obecně i ve společnosti se tak mylnou interpretací pojmu reforma vytvářejí chybná a v zásadě nenaplnitelná očekávání.

Soudím totiž, že v návaznosti na obecnou teorii změn je jakákoliv reforma v podobě radikální jednorázového zásahu do jakéhokoliv systému obvykle pouze svědectvím o neschopnosti kvalifikovaně předvídat budoucí vývoj a včas (a třeba i opakovaně) provádět příslušná korekční opatření.

V tomto smyslu - dívajíc se na specifickou problematiku jednotlivých složek systému důchodového pojištění provozovaného v České republice – se nedomnívám, že snad stojíme před reformou jakožto jednorázovým aktem principiálně nového rozhodnutí, ale před pokračováním již před lety započatého procesu dílčích úprav existujícího stavu tohoto systému, ať již jde:

· o úpravu systému státního důchodového pojištění na bázi průběžné transformace inkasovaných odvodů do plateb starobních a dalších důchodů (důležitý zde byl především zákon 155/1995 Sb., tak

· o korekci nadstavbových systémů, v našem případě především penzijního připojištění se státním příspěvkem (spuštěného v roce 1994 a upraveného naposledy novelou 170/1999 v srpnu tohoto roku).

2. teze

Bylo by ku prospěchu věci, abychom vždy striktně rozlišovali, zda diskutujeme další reformní kroky u:

· státního důchodového pojištění

· nestátního důchodového pojištění alt. u penzijního připojištění.

Každý z těchto subsystémů – a jde o pracovní rozdělení, abychom se vyhnuli diskuzi o tom, zda "pilíř" je dobré či nedobré označení, zda mají být "pilíře" dva nebo tři atd. - má:

· různé cíle

· různé prostředky jejich naplnění

· jiný okruh zúčastněných osob

· jinou garanci

· jiné institucionální zastřešení atd.

Z hlediska obecných podmínek fungování systémů mají každý z nich své výhody i nedostatky (jsou obvykle citlivé na demografické či ekonomické zvraty). Proto je z hlediska stability a garance výplaty výhodné je vzájemně kombinovat podle principu:

Stát ať zajistí standard,

nadstavbu nechť poskytuje soukromý sektor (a stát ať zde plní regulační roli).

Na jednotlivých parametrech jednotlivých subsystémů je však třeba se dohodnout (i s vědomím, že v dlouhém časovému horizontu se mohou měnit jen nepodstatně, zatímco krátkodobě budou fixovány bez ohledu na případnou změnu politické orientace vlády).

3. teze

Společnost se rychle příjmově rozrůzňuje. První pentil osob s nejnižšími příjmy končí těsně pod hranicí 8 tis. Kč měsíčně, kdežto pátý pentil začíná na 16 tisícovém hrubém měsíčním příjmu. Více než 10 % příjemců tak již vloni mělo plat vyšší než 20 tisíc Kč, zatímco předloni to bylo jen 8 % a v roce 1996 pouhých 5 % příjemců. V podmínkách, kdy lze prakticky s jistotou prognózovat další růst hrubých příjmů (přinejmenším na úrovni meziroční inflační míry, ale spíše rychleji), a růst starobních důchodů se bude za tímto růstem odměn za práci nutně opožďovat, se začíná vyostřovat problém sociálních jistot již nejen osob s nejnižšími příjmy blízko hranice životního minima, ale – možná trochu paradoxně – i osob na druhém konci příjmové křivky. Jak je totiž patrné z dalšího grafu, již vloni téměř každému desátému příjemci mzdy po odchodu do starobního důchodu rázem klesá příjem ne o tisícikoruny, ale o desítky tisíc korun měsíčně.

Jde totiž o to, že v podmínkách dnes nastavených parametrů pro výpočet starobního důchodu se nůžky mezi hrubým příjmem a vyměřeným starobním důchodem s rostoucími příjmy razantně rozevírají, a to v důsledku extrémně vysoké míry solidarity nastavené do platné dikce zákona o sociálním pojištění (zákon 155/1995 Sb.).

Proto úsudky tvořené jen na základě zprůměrovaných hodnot nepokrývají (a spíše zatemňují) celé spektrum problému. Jeví se proto jako žádoucí odejít od plošných konstatování ke strukturovaným datům. Další práce na reformě by nivelizační projevy u vyměřených starobních důchodů měly brát více v úvahu, a dál by se mělo pracovat jak v analýzách, tak při prognózách s jemnější úrovní rozlišení, než s pouhými průměry.

4. teze

Systém státního důchodového pojištění vyžaduje trvalé úpravy – v tom jsme konsensuální. Jeho dříve dominantní role bude v budoucnu sice poněkud oslabena, ale přesto zůstane základním kanálem, kterým bude stát zajišťovat klíčovou část své sociální politiky, a to jak vůči generaci seniorů, tak vůči plátcům daní (za předpokladu, že zůstaneme u PAYG, byť částečně doplněného například fondovým systémem na bázi osobních účtů pojištěnce – viz tzv. švédský model individualizace nároků.

I tak bude třeba trvale obnovovat konsensus pokud jde o:

· míru mezigeneračního přerozdělování, kdy generace seniorů je v podobě určité výše starobního důchodu placena z daňového výnosu od generace produktivních;

· míru vnitrogeneračního přerozdělení, kdy poměr důchod/plat strmě klesá s rostoucím příjmem, a kdy existuje rozšířený systém zápočtu tzv. náhradních dob a citelného zvýhodnění OSVČ atd.;

· ochotu domácností paralelně přispívat do vícezdrojového financování.

Teprve na základě tohoto konsensu bude možné stanovovat tak klíčové parametry, jakými jsou především:

· daňová zátěž – a zvažujme vedle její reálné výše, která by se meziročně neměla významněji měnit (do úrovně 1 procentního bodu), a to až do hladiny potřebné k dosažení průběžné vybilancovatelnosti systému. Posuzujme i některé další náměty, kde příkladem může sloužit návrh na sjednocení plateb do jednoho místa (jako jeden ze zdrojů racionalizace celého systému). Dalším zdrojem příjmů se může stát výnos i z jiných, než ryze pracovních aktivit (ekologické daně, zvláštní DPH, jednorázová dotace z výnosů privatizace atd.), kde však na druhé straně doceňme důsledky z nižšího zapojení produktivní části populace do výdělečné činnosti a s tím spjatého výpadku daňových příjmů;

· hladina starobních důchodů vč. kritéria pro jeho přiznání. Ta by měla být stanovena v únosné a společensky akceptovatelné úrovni (vč. respektování příslušných mezinárodních úmluv), to znamená v určité fixní relaci jak k životnímu minimu, tak k průměrné hrubé mzdě, a to všem seniorům.

Vedle exaktních nástrojů matematického aparátu vedoucího k dosažení optimálního stavu z hlediska ryze technického mají obě proměnné ještě známou dimenzi sociální, ekonomickou a politickou. Přestože od nich nelze v praxi odhlédnout, bylo by v zájmu věci tyto posledně zmíněné dimenze zbytečně neakcentovat, ať již bude hledání konsensu sebesložitější.

Naproti tomu otázky o formálním, tj. institucionálním zastřešení řízení operací na důchodovém účtu (po případném oddělení od státního rozpočtu), však není důvod považovat za meritorní. Soudím však, že bychom se měli držet obecného poznatku, že stárnutí české populace (a jeho celkové zvládnutí) bude vždy, v jakékoliv variantě řešení relativně velmi drahé, a že mimo jakoukoliv pochybnost neexistuje levný systém ani státního sociálního pojištění, ani dodatkových penzí. Není však důvod ho na jedné straně zatěžovat náklady, jimž je možné se vyhnout a na straně druhé by bylo škoda nevyužít efektu z diskontování budoucnosti. Protože diskuse o fondovém systému je svou podstatou diskuse o relevantnosti očekávání, spojeného s matematicky definovaným efektem tzv. složitého úrokování, proti kterému však stojí obtížně kvantifikovatelné riziko distorze kapitálu v případě finančních šoků, jímž nelze čelit standardními nástroji (viz důsledky loňských finančních otřesů apod.), nepůjde nejspíš o hledání optimálního, ale suboptimálního řešení, kde kritériem nemusí být maximalizace výnosu, ale minimalizace možných ztrát.

5. teze

Již nyní je zcela zřejmé, že systém založený na PAYG i poté, co bude případně doplněn fondovým subsystémem, dlouhodobě tak jako tak spěje k napjatosti. Ta se již nyní projevuje narůstajícím deficitem příslušné rozpočtové kapitoly, kde růst daňového břemene i pokles vyměřeného důchodu (v relaci k pracovním příjmům vč. omezení počtu příjemců) má nutně své hranice. Proto i dále a systematicky otevírejme prostor také pro subsystémy nestátního důchodového pojištění alt. penzijního připojištění.

Ty mohou být i nadále konstruovány na fondovém principu a dodatkový důchod (s přednostní výplatou doživotní penze, možná i daňově zvýhodněné oproti předčasnému čerpání jednorázového finančního vyrovnání namísto výplaty penze účastníka penzijního připojištění s penzijním fondem) bude odvozován od absolutní výše naakumulovaného kapitálu příslušnou osobou. Prvek individualizace u nich bude určující (a proto je nutné tyto subsystémy vždy "šít na míru" potřebám účastníků).

Není zde prostor na podrobnou analýzu fungování penzijního připojištění se státním příspěvkem a tyto informace jsou dostupné jinde. Proto jen základní konstatování a data:

· v penzijním připojištění je nyní zapojeno asi 2 milionů osob, tj. cca 1/3 potřebného počtu produktivní populace;

· na účtech je více než 33 mld. Kč, a to přes dosavadní dvojí zdanění příspěvků zaměstnavatelů;

· ze systému již bylo vyplaceno přes 5 mld. Kč účastníkům, a to aniž by byl průkaz o tom, že šlo skutečně o peníze na doplnění státního starobního důchodu. Na druhé straně je to svědectví, že systém funguje;

· novela zákona o penzijním připojištění se státním příspěvkem, která fakticky bude platit od roku 2000 (zákon nabyl účinnosti již 3. srpna 1999) však konečně orientuje dospělou populaci na podstatné posílení prvku dlouhodobosti (60 let věku + 5 let pojištěné doby) a odstraňuje znevýhodnění zdaňování příspěvků do určité hranice.

Dosud však inkasujeme celou řadu důsledků jako daň za některé chybně nastavené parametry v původním zákoně, které z penzijního připojištění udělaly spíše krátkodobé výnosné spoření se státní dotací. Existuje totiž propočet, který za předpokladu, že by se systém setrvačně vyvíjel tak, jako dosud, naznačuje, že dosavadní tempo růstu kapitálu nashromážděného v penzijním připojištění nebude stačit k tomu, aby bylo možné touto cestou generovat žádoucí podíl nahrazující v roce 2020 pokles plateb ze systému státního důchodové pojištění. Provedeme-li alespoň řádový odhad, pak vzhledem k potřebné úrovni je dosavadní průměrná měsíční spořená částka včetně přínosu ze státního příspěvku poměrně nízká – asi jen třetinová; o třetinovém zapojení produktivního obyvatelstva již byla zmínka. Ve vzájemné kombinaci to pak znamená, že jsme někde na desetině potřebného objemu.

Novela zákona o penzijním připojištění však nabízí šanci tyto trendy zvrátit, neboť o vstup do systému projevilo zájem dalších cca 1,1 až 1,3 mil. osob, a lze očekávat i růst výše měsíčního příspěvku. Je však nezbytné po uplynutí určité doby (3 – 4 roky) podrobit analýze skutečný efekt, který novela zákona o penzijním připojištění se státním příspěvkem přinese (především v zapojení produktivní složky populace do systému a ve zvýšení průměrného měsíčního příspěvku), a to s cílem podstatně zvýšit přínos dodatkového důchodu k celkovému objemu příjmu seniorů, jakož i řešit další otevřené otázky, zejména:

· posílit garance, že účastník nebude krácen na svých požitcích,

kdy v úvahu přichází plná státní garance analogicky jako je tomu u vkladů u spořitelen, a to poskytnutí záruky za prostředky na penzijní připojištění v nominální hodnotě. Otázka, zda na celý objem prostředků, nebo jen na tu část, která je alokována do bankovních produktů, protože v zásadě jde o identifikovatelné vklady podle konkrétních účastníků. Dále se nabízí varianta pojištění vkladů účastníků připojištění podobně jako to je řešeno u komerčních pojišťoven formou zajištění;

· systémově řešit otázky regulace celého systému, to znamená průhledný způsob hospodaření, přesná pravidla nakládání s prostředky, efektivní státní dozor,

neboť na bezpečnost vložených prostředků je v případě penzijního připojištění nezbytné klást přísnější měřítka než na jiné finanční produkty.

Proto by do budoucna bylo vhodné:

Ø oddělit finanční prostředky účastníků od prostředků správce penzijního fondu. Ten by fungoval jako samostatná účetní jednotka. Toto oddělení by mělo přinést lepší přehled o svěřených prostředcích a o finančním hospodaření fondu. Jediným výnosem správce penzijního fondu by měla být strukturovaná odměna za správu prostředků penzijního fondu regulovaná zákonem nebo vyhláškou a pevně závislá na zhodnocení pro účastníky. Tímto oddělením hospodaření správce penzijního fondu od prostředků účastníků by měl správce například na reklamu jen tolik prostředků, kolik si vydělá správou prostředků penzijního fondu, přičemž výše nákladů neovlivňuje výši zhodnocení pro účastníky;

Ø změnit způsob připisování zhodnocení účastníkům, a to ze současného účetního rozdělování zisku na zhodnocení podle ocenění aktiv cenami na veřejných trzích na měsíční bázi;

Ø právní úprava nabízení penzijního připojištění smluvními zástupci. Stanovení závazných pravidel pro způsob nabízení penzijního připojištění smluvními zástupci uváděním identifikace smluvního zástupce. Vymezení odpovědnosti smluvních zástupců včetně postihů za porušování pravidel pro činnost smluvního zástupce.

Ø sjednotit státní dozor nad penzijní fondy, a to tak, aby bylo možno pokud možno v jedné instituci posoudit jak dodržování investičních pravidel a zásad hospodaření penzijních fondů (sjednocení s ostatními subjekty kapitálového trhu), tak dodržování penzijního plánu a pojistně-matematických zásad činnosti penzijního fondu, včetně zásad pro poskytování služby penzijního připojištění. Roztříštěnost mezi MF ČR, MPSV či KCP se v současnosti nejeví jako optimální řešení;

Ø oddělit investiční riziko od rizika výplaty doživotních dávek buď vytvořením specializovaných anuitních společností pro výplatu doživotních penzí nebo zavedením mechanizmu, kdy penzijní fond v případě doživotní dávky odprodá hodnotu anuity komerční pojišťovně, která zajistí její výplatu. I zde je možné institucionální podobu systému lze považovat za sekundární.

K rozbíhající se diskuzi o formě vlastnictví těchto fondů soudím, že vlastníky fondů by měli být ti, kteří tam mají deponovány své úspory, kdežto správci těchto peněz by měli být operátoři, tj. firmy podnikatelského typu, zainteresované na výši výnosu. Pojmy jako "ziskové" a "neziskové" organizace problém spíše zamlžují, než objasňují. Naopak – vzhledem k silnému sociálnímu náboji a potřebě stability - je argument o vysoké ingerenci státu jakožto regulátora bez diskuse.

Závěrem: Akcentoval jsem zcela záměrně - vedle prvních čtyř obecnějších postřehů - jen jeden aspekt penzijní reformy, a tím je penzijní připojištění se státním příspěvkem. Nejen proto, že zde hovořím jako prezident Asociace penzijních fondů, ale především proto, že jsem přesvědčen, že starostlivost a péče, věnovaná dnes podpoře dodatkových systémů, může již v poměrně blízké budoucnosti velmi významně rozmělnit jinak nevyhnutelný – a možná i nezvládnutelný - tlak na základní systém sociálního pojištění. Můžeme-li proto nyní něco dělat pro budoucí multiplikační finanční i sociální efekty obsažené v připojištění, udělejme to.

Petr Illetško, generální ředitel VOPF, a.s.,