vyhledávání na serveru:

Co je a co není partnerství soukromého a veřejného sektoru (PPP), je vysvětleno v jiných příspěvcích k tomuto semináři. Náš výklad je metodologickým (ekonomicko- právním) komentářem, snad jakýmisi praktickým cvičením z Buchananovy Public Choice Theory.[1] První část načrtává východiska. Druhá část vysvětluje horizontální vazby mezi státem a soukromým sektorem. Třetí část nabízí řešení problému. Čtvrtá část přináší závěr.

  

1. Východiska

Jedno z velkých témat ekonomické analýzy samozřejmě tvoří tzv. veřejné statky a služby. Diskutovány jsou jak jejich "technické" vlastnosti (například nedělitelnost), tak i takové normativně ideologické kategorie, jako veřejný zájem, či dokonce veřejná potřeba.[2] Z hlediska PPP je ovšem pojem "veřejnosti" zcela irelevantní a argumentace veřejnou povahou toho či onoho projektu je zřejmě určena pouze pro zmatení vnějšího pozorovatele.

My zde tedy vystačíme s konstatováním, že ohledně některých statků a služeb se stát prostě rozhodne, že je "ve státním zájmu požaduje", či dokonce že jejich nabídka je na základě jím vydaného právního předpisu povinná.[3] Na seznam státních zájmů se může dostat cokoli - základní školy, tunely (Strahovský, či podmořský), dálnice do Ostravy, či jinam, vydávání cestovních dokladů a stavebních povolení, provoz závodních jídelen … prostě cokoli si stát umane.

Proč je ta či ona položka na seznamu, zde neřešíme, a už vůbec se neptáme, zda tento seznam je, či není v souladu s tou, či onou koncepcí veřejných statků a služeb, obecnou racionalitou, efektivností apod. Soustředíme se totiž výhradně na metody realizace nějak vymezených potřeb státu a jeho aparátu.

Institucionální uspořádání

Existují nejrůznější kritéria, jak uvedené metody klasifikovat. Nicméně pro účely našeho tématu rozlišme zejména případy, kdy své cíle se stát rozhodne realizovat:

1. vlastní činností, například výhradně prostřednictvím svých úředníků - státních zaměstnanců, k tomu zřízených, či existujících národních, státních apod. podniků (České dráhy, Česká pošta, Budvar…), obchodních společností, ve kterých má stát majoritní kontrolu (ČEZ, Český Telecom…).

2. dodávkou od ne-státního subjektu realizované jménem státu, kdy například soukromé firmě je předáno státní "razítko" a pověření používat jej pro vydáváním cestovních dokladů, stavebního povolení, uzavírání sňatků (reálně se tak u nás stalo, když firma PVT prováděla jménem ministerstva financí registraci kupónových knížek); nebo svým vlastním jménem, kdy například notáři a soudní exekutoři vykonávají funkce, jejichž existenci (ověřování podpisů apod.) požaduje a tedy i garantuje stát.

Výše uvedené ilustrujme řešením, kdy dálnici do Ostravy postaví a dále provozuje státem založený a vlastněný podnik (označme jej SSŽ - Stavby silnic a železnic), který plně podléhá ministru dopravy. Jako faktická součást ministerstva, jeden z jeho odborů a je tento podnik financován z příslušné sub-kapitoly státního rozpočtu. V extrémním případě to pak budou pouze a jenom zaměstnanci SSŽ, kdo uvedenou dálnici postaví, v pracovním poměru s SSŽ budou i všechny uklízečky a myči nádobí v závodní jídelně.

Privatizace a její hybridy

Právně ekonomických forem, ve kterých stát může realizovat svůj státní zájem (bez ohledu, co si o tomto zájmu myslíme), je tedy nepřeberné množství. My se ovšem budeme věnovat tomu, do jaké míry v nich vystupuje soukromý sektor a do jaké míry toto jeho angažmá reprezentuje nějaký způsob privatizace. Kromě jiného si tedy položíme na první pohled triviální otázku, zda lze za privatizaci považovat postup, kdy místo státního SSŽ bude dálnici stavět privatizovaný SSŽ, koupený například zahraniční stavební firmou.[4]

Pro naše téma je významné zejména následující: definičním znakem privatizace je faktické snižování podílu státu na fungování společnosti, rozsahu a hloubky jeho zasahování do života občanů a jejich pospolitostí (spolků, obchodních společností, klubů apod.), nikoli tedy například jen prosté převedení majetku státu na "jiné" osoby. Privátnost" subjektu je vymezena jeho nezávislostí na státu co do vstupu do odvětví a výstupu z něj, tedy i nepřítomnost jakékoli státní pomoci v případě ekonomických potíží[5].

Hybridní státně-soukromé subjekty jsou bez jakékoli výjimky netransparentní, tj. problematické jak analyticky, tak i z hlediska řízení a kontroly. "Privátnost", nezávislost na státu firmy je tedy přinejmenším zamlžena ve všech případech, kdy je pověřena realizací "státního zájmu". Důvodem je především to, že v těchto případech stát garantuje – více, či méně transparentně – financování příslušného projektu a tedy i životaschopnost jeho realizátorů.

Na počátku 90. let se jistá skupiny vládních ekonomů snažila zabránit vzniku netransparentního, hybridního světa "odstátněných", "částečně privatizovaných", "veřejno-právních", "veřejně prospěšných" institucí. Smutný výsledek tohoto úsilí je pak takový, že nejrůznějšími hybridy se to kolem nás jenom hemží – v čele s Českou televizí[6] a již zmíněnými podniky typu ČEZ a Český Telecom.

Efektivnost soukromého podniku

Ze základních zákonů privatizace je asi nejméně chápán ten, který říká, že soukromá firma jistě není za všech okolností efektivnější než státní podnik. Často uniká, že odlišnost uvedených dvou světů je v něčem jiném – o neefektivní soukromé firmě se předpokládá, že na trhu bude zavazet prokazatelně kratší dobu, než neefektivní státní podnik.

Jenže právě tento princip snadném exitu je zpochybněn v případech, kdy firma vstoupí do obchodního vtahu se státem. Tím spíš, uzavře-li dokonce "partnerství" s cílem realizovat nějaký státní projekt, tj. zájem konkrétních státních orgánů a jejich ještě konkrétnějších představitelů.

Právě v těchto případech je otázkou, zda soukromá firma (jakkoli jinak třeba i efektivní) v roli dodavatele státní zakázky využije své (třeba i vyspělé) mechanismy vždy "tím správným směrem".

  

2. Horizontální vazby mezi státem a soukromým sektorem

Ekonomika (stejně jako všechny ostatní oblasti společnosti) funguje prostřednictvím horizontálních interakcí svých jednotlivých subjektů – domácností (spotřebitelů) a firem (výrobců, dodavatelů) Tyto subjekty vzájemně komunikují, vyjednávají a uzavírají smluvní, či jiné horizontální vztahy.

Na obr. 1 jsou pro ilustraci zachyceny dva takové subjekty - A, B. Na nich chceme demonstrovat, že jejich chování je koordinováno, jak říkají příslušné učebnice a) vnitřními hodnotami těchto subjektů (jejich zájmy, obyčeji apod.), b) trhem v nejobecnějším slova smyslu, tj. konkurenční nabídkou a poptávkou jiných subjektů, c) příkazy a zákazy nadřízené, zejména státní autority vykonávající funkci tvůrce pravidel a rozhodčího jejich dodržování.

Vztahy mezi státem a subjekty A, B z obr. 1 jsou označovány jako vertikální – hierarchické. Pochopitelně, v odlišných politicko ekonomických formacích je rozsah a druh těchto mocenských, administrativně přikazovacích interakcí různý. Ideologická neutralita našeho výkladu spočívá v tom, že bez ohledu na to, jak velký tento stát je, vždy si zaslouží zvláštní pozornost případy, kdy ten, kdo má vertikálně koordinovat horizontální vztahy, současně vystupuje jako jedna z jejich stran. Jinak řečeno, spoustu závažných otázek a podezření nutně vyvolají případy, kdy někdo koordinuje sám sebe, tj. řídí, reguluje, či dokonce kontroluje svou vlastní činnost.

Rozsah příspěvku nám neumožňuje pustit se do detailů uvedeného problému. Proto jen připomeňme tyto, dle našeho soudu závažné otázky[7]:

1. Co vede soukromý subjekt, aby vůbec vstupoval na tenký led obchodního vztahu se státem? Proč firma uzavírá smlouvu s někým, kdo má (alespoň na první pohled) tak mohutnou převahu vyjednávací síly nejen při samotném uzavření smlouvy, ale i při její další realizaci. Jak to, že firma chce být partnerem s někým, kdo jí může obstavit účty, obvinit z daňového podvodu, odebrat živnostenské oprávnění …?

2. Proč všechny státy bez výjimky, vždy a všude tak silně odolávají příležitostem provést privatizaci, z jakých důvodů odmítají samy sebe odříznout, definitivně a nevratně, od jakékoli další možnosti obchodovat?

 

3. Řešení problému a trendy

Patříme mezi pozorovatele společnosti, kteří dokládají, že výše vymezené problémy a otázky jsou dány povahou věci samé, ve své podstatě jsou tedy neřešitelné a jediné, co má smysl, je prevence, tj. minimalizace případů, kdy stát opustí roli rozhodčího a vstoupí do horizontálních vazeb, zdánlivě jako každý jiný podnikatel.

To, že ekonomie (jako vědecký obor) prokáže fundamentální neřešitelnost nějakého problému, ovšem nijak nebrání tzv. ekonomickým poradcům a jejich (více či méně renomovaným) poradenským firmám tvrdit či předstírat opak. Zpravidla jako součást nějaký vlny reprezentované snadno zapamatovatelným nejlépe anglickým sloganem, logem a dobře vypadající zkratkou. I taková vlna má ale svůj (pro svou pomíjivost nepříliš lichotivý, byť anglický) název - FAD.

Dnes a denně jsme svědky, s jakým gustem stát i soukromopodnikatelský lobbyista tyto FAD‑y přijímají. Snadnost, s jakou se to děje, může ale vyrážet dech snad jen těm, kdo nepochopili skutečné motivy proti-stran námi demaskovaných, v jádru podivných horizontálních interakcí státu.

Základní myšlenka našeho příspěvku tedy říká, že PPP není ničím jiným než dalším z řady FAD-ů, který za čas odejde stejně jako jeho předchůdci, například: PPBS (planning, programming and budgeting systems), SAS (system analysis and synthesis,) CPM (critical path method), MBO (management by objectives), re-ingeneering, CRM (customer relationship management).

Z hlediska obchodně podnikatelského není na FAD-ech samozřejmě nic zavrženíhodného – je to marketingová metoda jako každá jiná. Dobývání trhu je již takové, že veřejnost a-nebo její představitelé jsou ohromováni, nejlépe objevy nových, dosud neznámých léků proti čemukoli - stárnutí, obezitě, korupci, či rozhazovačnosti státu.

  

4. Závěr

Co je na PPP oproti jiným nápadům přeci jen zvláštní, je možná otevřenost, s níž se hlásí k myšlence prorůstání státního a soukromého sektoru. Jako hloupí nevzdělaní domorodci jsme se zatím domnívali, že tyto dvě sféry by měly být co nejvíc odděleny, protože v opačném případě (viz Jižní Korea, Indonésie, Kazachstán...) nám hrozí v lepším případě berlusconisace, v horším pak chudoba středoafrického rozsahu. Podporou PPP nás nyní OSN, EU a naše vláda - jak se zdá - přesvědčují, že partnerství a přátelství (družbu?) lze ustavit i mezi státem a businessem. Hlavně bychom si měli být této změny postoje vědomi.

  

Literatura:

• Hampl M.: Trojí přístup k veřejným statkům. In: Vybrané problémy ekonomické teorie a hospodářské politiky, Sborník z diskusních seminářů, VŠE 2000.
• Klaus, V., Tříska, D.: James McGill Buchanan - Nobelova cena za rok 1986, Ekonomicko‑matematický obzor, Praha 1987.
• Tříska, D.: Východiska, cíle a principy provedení kupónové privatizace. In: Kupónová privatizace. Sborník textů CEP č. 13/2002. CEP, Praha 2002.

---

[1] Viz například Klaus, Tříska (1986).

[2] Hezký přehled tradičních a moderních přístupů k tomuto problému lze nalézt například v práci Hampl (2000).

[3] Pro jednoduchost výkladu budeme za součásti státu považovat i tzv. obce a jejich orgány.

[4] Pikantní situace vznikne, je-li SSŽ koupen zahraničním státním podnikem, typicky francouzským.

[5] Stát by tedy neměl privatizovat instituci (například zdravotnické zařízení), o jejíž osud se obává, jejímuž případnému úpadku se bude snažit zabránit.

[6] Na okraj poznamenejme, že odstátnění České televize, obdobně jako všech dalších médií proběhlo neuvěřitelně rychle a zcela mimo jakékoli transformační, vládou a parlamentem do detailu schvalované transformační strategie.

[7] V též Tříska (2001).

Dušan Tříska, CD-F, a.s.