přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 20 "Povodeň a veřejné finance"

96 stran, brožovaná vazba
vyšlo: říjen 2002
cena: 70,- Kč

"Vracení" pojistného

Zdá se, že povodně překvapily i ty, kteří se zabývají zabezpečením majetku z finančního hlediska, zejména státní, krajské a obecní úředníky. Najednou se ukázalo, že není jasná úloha státu a soukromého sektoru při náhradě vzniklých škod. Mediálně šlo především o otázku, zda ti, kteří obdrží státní příspěvek na výstavbu či obnovu domu, mají státu "vrátit" podstatnou část pojistného plnění, které obdrží od své pojišťovny – pokud byli řádně pojištěni. Ministerstvo pro místní rozvoj původně navrhlo, že se takto má státu odvést 70 % plnění, pak po konzultacích s jinými resorty "slevilo" na 35 % a po intervenci České asociace pojišťoven byly tyto návrhy staženy.

Cílem návrhů na "vracení" části pojistného plnění bylo, aby majitelé pojištěných budov nebyli neoprávněně zvýhodněni při čerpání státní dotace. Vedlejším cílem bylo i snížit tyto státní výdaje. V této souvislosti se operovalo i s pojmem solidarita (pojištěných s nepojištěnými). Z historického hlediska není problém nový, nová je pouze konkrétní koncepce a konstrukce.

Pokud si dobře vzpomínám na informace z historických materiálů, při katastrofálních záplavách na jižním Slovensku v roce 1965 volil stát jiný způsob podpory nepojištěných občanů: těmto občanům Státní pojišťovna na účet státu vyplácela 50 % plnění, které by dostali, kdyby byli pojištěni.

Povinné pojištění budov

Obecně postavenou zásadní otázkou pojistné politiky je, zda pojištění budov (občanů) má být povinné či nikoliv. Tendence k povinnému pojištění se v praxi prosadily v některých zemích v období absolutismu. Modelově jsou spojeny s merkantilistickou pojistnou politikou. Vycházelo se z toho, že pojistné zabezpečení budov občanů je potřebné a že stát nemůže spoléhat na to, že se všichni nebo téměř všichni občané pojistí. Paternalistický stát se měl postarat o své málo uvědomělé občany. Tento záměr se někdy propojil i s fiskálními zájmy – když povinné pojištění, tak nejlépe u státní monopolní pojišťovny. Navíc se nabízelo provozní propojení se zdaněním budov – jednotný vyměřovací základ pro pojistné i daň, případně i jednotné inkaso.

Uvedené tendence k povinnému pojištění budov se v praxi projevovaly – již spíše jako stereotyp – až donedávna. Až směrnice EU k pojišťovnictví je eliminovaly jako překážky pro volný trh. Bez zajímavosti není, že povinné pojištění budov existovalo ve většině zemí RVHP. Někde mělo ubohou úroveň a sloužilo spíše fiskálním zájmům (SSSR), jinde mělo slušnou úroveň s tím, že bylo doplněno – také kvalitním – dobrovolným pojištěním (NDR). Ve vztahu k našemu tématu je důležité to, že povinné pojištění se vždy vztahovalo na riziko požáru. Povodeň nebyla součástí pojistného krytí povinného pojištění budov. Byla však zahrnuta např. v NDR v dobrovolném připojištění budov, přitom dobrovolně byly pojištěny téměř všechny trvale obydlené budovy.

Na území českých zemí povinné požární pojištění budov prakticky nikdy neexistovalo, tendence v dobách absolutismu včetně založení příslušného ústavu se však vyskytly. V ČSSR nemělo smysl ani uvažovat o povinném pojištění budov, protože prakticky všechny trvale obývané budovy byly pojištěny na bázi dobrovolnosti. Pojištění budov před revolucí bylo kvalitní a poměrně levné, díky monopolnímu provozu byly přitom v tomto pojištění dlouhodobě generovány zisky, které byly de facto odčerpávány do státního rozpočtu. (Pojišťovnictví bylo v podstatě nejlepším odvětvím ekonomiky ČSSR.)

V 90. letech došlo u nás k jistému snížení pojištěnosti trvale obývaných budov. Možnost volby produktu a jeho dodavatele se odrazila (spolu se zvýšením rizika) v růstu sazeb pojistného a také v nabídce pojištění nezahrnujících povodeň a některá další rizika. Bylo tomu tak zejména u některých pojišťoven západní provenience, po povodních na Moravě v roce 1997 však tyto pojišťovny rozšířily pojistné krytí a povodeň je tak nyní kryta. Podle zpráv z denního tisku v zásadě nekryje dnes riziko povodně Hasičská vzájemná pojišťovna (krytí jen do 5000 Kč). Z některých informací od terénních pracovníků vyplývá účelnost analýzy pojištěnosti budov dnes u nás, podle několik let starých informací by pojištěnost měla být vyšší než 95 %. U chat je pojištěnost podstatně menší, zde je ovšem také problém klasifikace těchto budov – každou boudu nemá smysl pojišťovat.

I bez ohledu na konkrétní výši pojištěnosti budov občanů by státní politika ve vztahu k pojištění budov a návazně i k náhradě škod způsobených povodněmi měla být jasně a smysluplně formulována. I s ohledem na směrnice EU nemá smysl uvažovat o povinném pojištění budov. Stát, asociace pojišťoven a organizace na ochranu spotřebitele by však měly mít názor na kvalitu pojištění budov nabízeného jednotlivými pojišťovnami. K získání informací by pro začátek možná postačilo vypsat odpovídající grant a témata diplomových prací na univerzitách.

Povodeň a pojištění budov

Na základě prostudování pojistných podmínek pro pojištění budov občanů několika pojišťoven s podstatným podílem na trhu lze usuzovat, že riziko povodně a záplavy je dostatečně kryto. Navazující podstatnou otázkou je výše poskytovaného plnění v relaci k hodnotě budovy před pojistnou událostí včetně problematiky pojištění nové hodnoty ("na novou cenu"). Tento problém tzv. podpojištění je obecným problémem pojištění budov a dalšího majetku; při odpovídající konstrukci pojištění a popř. i odpovídající péči pojišťovny o klienty se tento problém minimalizuje. Celkový význam podpojištění by zde měly odhalit analýzy, jak se o nich zmiňujeme výše. Apriori však není důvod předpokládat, že jde o zásadní problém pojišťoven na českém trhu.

V souvislosti s povodní jsou důležitá ustanovení o úhradě nákladů souvisejících s poškozením majetku. Citujme z pojistných podmínek jedné pojišťovny:

1. Pojišťovna mimo rámec stanovené pojistné částky nebo limitu pojistného plnění nahradí okolnostem přiměřené zachraňovací náklady vynaložené na:

a) účelná opatření provedená pojištěným nebo oprávněnou osobou k odvrácení vzniku pojistné události, která pojištěné věci bezprostředně hrozila;

b) demolici nebo odklizení zbytků pojištěné věci po pojistné události, které byl pojištěný nebo oprávněná osoba povinna vynaložit z důvodů bezpečnostních, hygienických nebo z jiných důvodů veřejného zájmu.

2. Pojišťovna mimo rámec stanovené pojistné částky nebo limitu pojistného plnění dále nahradí okolnostem přiměřené náklady vynaložené na úklid místa pojištění po pojistné události včetně odvozu suti.

3. Pokud není sjednáno v pojistné smlouvě jinak, náklady uvedené v bodu 1 a 2 tohoto článku spojené s jednou pojistnou událostí pojišťovna nahradí nejvýše do:

a) 30 % pojistné částky sjednané pro pojištěné věci nebo soubory věcí, kterých se tyto náklady týkají, pokud jde o náklady uvedené pod bodem 1 písm. a) tohoto článku;

b) 2 % pojistné částky sjednané pro pojištěné věci nebo soubory věcí, kterých se tyto náklady týkají, pokud jde o úhrn nákladů uvedených pod bodem 1 písm. b) a pod bodem 2 tohoto článku.

Pojistné podmínky jiné pojišťovny obsahují tento článek: "Pokud měl pojištěný právní povinnost z důvodů hygienických, bezpečnostních nebo veřejného zájmu učinit opatření na odklizení zbytku pojištěné věci, která byla poškozena nebo zničena pojistnou událostí nebo pokud pojištěný vynaložil přiměřené náklady na demolici, vyklizení a odvoz suti bránící opravě nebo znovuzřízení pojištěné věci postižené pojistnou událostí, nahradí mu pojistitel takto vynaložené náklady. Pokud není ve smlouvě dohodnuto jinak, nesmí součet plnění z pojistné události a plnění podle tohoto bodu přesáhnout pojistnou částku sjednanou pro pojištěnou věc postiženou pojistnou událostí."

Z těchto ustanovení vyplývá, že rozsah pojištěných nákladů je úplný, problematická však může být sjednaná výše pojistné částky, popř. omezení uvedených nákladů na 2 % z této částky. Bližší lze zjistit jen podrobnou analýzou.

Zatím jsme pojednávali pouze o pojištění budov občanů, kde jsou "vyšší" nároky na rozsah a kvalitu pojištění oproti pojištění majetku firem. Zatímco u firem se v zásadě předpokládá plná znalost pojišťovací problematiky (s případným využitím služeb makléře), u občanů je tomu v praxi jinak. Není reálné předpokládat, že občan před sjednáním pojištění využije služeb nezávislého odborného poradce a navíc je běžnou praxí, že občan si pojistné podmínky vůbec nepřečte – dokud se nic nestane. Zde tyto skutečnosti uvádíme v souvislosti s tím, že pojistné podmínky v pojištění majetku firem bývají individualizovány – podle potřeb a zájmů firem. Konkrétně ve vztahu k povodním – zatímco nezahrnutí rizika povodně do pojistných podmínek v pojištění budov občanů je velmi špatnou vizitkou příslušné pojišťovny, u pojištění firem může být pojištění rizika povodně sjednáváno (nebo i nesjednáno) samostatně – tedy nad rámec základního živelního pojištění – a nelze to považovat za negativum (spíše naopak).

To samozřejmě nevylučuje, aby i v pojištění konkrétní budovy občana bylo vyloučeno riziko povodně (dokonce i bez snížení sazby pojistného), pokud pojišťovna dojde v konkrétním případě k závěru, že riziko je tak velké, že je nelze pojistit. To by samozřejmě mělo být jasným signálem pro občana již v etapě přípravy stavby domu – v dané lokalitě nestavět. Pokud občan na takovém pojištění trvá, pak mu lze vyhovět – ovšem s tím, že nejen na návrhu na uzavření pojištění bude výrazně uvedena výluka tohoto rizika (takříkajíc "velkými písmeny").

Vcelku se lze domnívat, že v souvislosti s povodněmi se neprojevilo selhání trhu pojištění budov a tak – bez dalšího – není oprávněné, aby stát v tomto směru vynakládal prostředky způsobem suplujícím trh.

Pojištění domácnosti

Dalším majetkovým pojištěním, které přichází ke slovu v souvislosti s povodněmi, je pojištění domácnosti. Pojištěním domácnosti je zabezpečen zejména běžný domácí inventář – nábytek a další bytové zařízení, domácí stroje a přístroje, oděvy atd. Pojištění domácnosti může také krýt náklady na přechodné ubytování, vyvolané živelní události. Toto riziko následných škod bylo kryto pojištěním domácnosti před revolucí, po revoluci a zejména pak po povodních na Moravě je pojišťovny vyloučily z pojistného krytí. (Tato teze se opírá jen o pojistné podmínky několika pojišťoven, směrodatných pro na trhu.) Zde vidím prostor pro působení veřejnosti a případně i státu, aby toto riziko bylo součástí pojistného krytí.

Povodeň a záplava jsou – alespoň u klíčových pojišťoven – pojištěním domácnosti kryty. (Případné výjimky by měly být eliminovány "běžným" způsobem.) V tomto směru je podstatné i to, že pojišťovny poskytují pojistné plnění i za prokázané přiměřené náklady vynaložené pojištěným na vysušení a vyčištění místa pojištění po pojistné události.

Hlavním problémem pojištění domácnosti je nízká pojištěnost. Před revolucí bylo pojištěno zhruba 70 % domácností, po revoluci došlo k podstatnému nárůstu rizika a pojištění domácnosti bylo nutno podstatně zdražit. Po hromadném vypovězení starých pojištění většina domácností nové pojištění nesjednala. Od té doby se pojištěnost domácností podstatně nezvýšila, dnes ji lze odhadnout na méně než 40 %. Pojištěnost domácností zřejmě nikdy nedosáhne úrovně pojištěnosti budov – řada domácností disponuje inventářem velmi nízké zůstatkové hodnoty. K jednoduchému životu není ani zapotřebí mít domácí inventář vyšší ceny. Pojištění takovýchto domácností je problematické i z pohledu pojišťoven – pořizovací a další režijní náklady jsou zde nutně poměrně vysoké, zejména pokud nelze spojit pojištění budovy a pojištění domácnosti do jedné pojistné smlouvy. V této souvislosti nelze nepřipomenout vysokou míru subjektivního rizika v pojištění domácnosti a velký prostor pro "drobné" pojistné podvody (prováděné ve velkém bez větší šance na odhalení).

Pojištěnost domácností je potřebné zvýšit jeho propagací ze strany pojišťoven, státu a dalších institucí, bez přímých regulačních zásahů státu. Povinné pojištění domácnosti nepřichází v úvahu; v každém případě platí, že pro život je důležitější střecha nad hlavou než domácí inventář.

Povodňové sociální dávky = plýtvání

Sociální systém českého státu zabezpečuje přiměřeně osoby, které se dostaly do velmi obtížné situace a nemají prostředky k zabezpečení základních životních potřeb. Systém sociální péče je v tomto ohledu plně funkční a vyhovující. V souvislosti s povodněmi není třeba ho jakkoliv modifikovat. Spíše se lze domnívat, že praxe je až příliš velkorysá; konkrétně mám na mysli vyplácení částky 30 000 Kč občanům postiženým povodní na základě vyhlášky MPSV č. 182/1991 Sb. To, že vyhláška uvádí, že u této dávky se nezkoumá sociální potřebnost (ačkoliv jde o dávku sociální péče), vede v praxi k univerzálnímu poskytování této dávky v její uvedené maximální výši. Příslušný odstavec vyhlášky lze tak zrušit. V této souvislosti upozorněme na běžné velkorysé poskytování věcných dávek nejen z veřejných prostředků, ale i charitativními organizacemi.

Ještě více je problematický program vyhlášený ministerstvem pro místní rozvoj, podle něhož má stát poskytovat příspěvek na vybrané opravy budov (opravy statických poruch, nosných konstrukcí, vnějších a vnitřních omítek, střech a technických zařízení budov. Příspěvek ve výši 200 až 700 tisíc Kč (podle počtu bytů v domě) má uhradit až 70 % celkových nákladů na opravu domu. (Z uvedených limitů může navíc ministr poskytnout "v odůvodněných případech" výjimku.) Tyto opravy jsou totiž kryty pojištěním budov. Stejně nepochopitelná je – s jistou výhradou – i úhrada 100 % nákladů na odstranění stavby nebo sutin.

Jaké odůvodnění má příspěvek 150 tisíc Kč, vysvětlovaný jako odškodnění všem, kdo trvale přišli o bydlení? Že by "odškodnění" za ztrátu dekretu na byt s regulovaným nájemným – u nájemníků? Jakou potřebu má tento příspěvek hradit?

Celý uvedený program by podle odhadu jednoho hejtmana mohl "spolykat" až 15 mld. Kč. Toto iniciativní plýtvání veřejnými prostředky lze "vysvětlit" jen snahou o zviditelnění v politice. Ekonomický podklad to nemá.

Podotýkám, že státní úředníci nezdůvodňovali nezbytnost uvedených veřejných výdajů selháním pojistného trhu. Pokud jsem výše upozornil na některé skutečné nebo možné slabiny pojištění budov a domácností u nás, bylo to vedeno snahou odhalit případná tržní selhání, která by odůvodňovala státní zásahy do tržní ekonomiky.

Povodně zastihly pojistnou teorii a politiku v ne zcela ideální pozici. Analýzám pojištění a celého pojistného trhu bude třeba věnovat větší pozornost. To však není důvodem pro plýtvání miliardami veřejných financí s odůvodněním, že byla povodeň.

Jaroslav Vostatek