přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 20 "Povodeň a veřejné finance"

96 stran, brožovaná vazba
vyšlo: říjen 2002
cena: 70,- Kč

Tématem dnešní diskuse je rozpočet s povodní a bez povodně. Nejprve bychom se tedy měli vypořádat s debatou, do jaké míry povodně ovlivnily pohled na rozpočet a rozpočtový vývoj, do jaké míry je to relevantní událost a do jaké míry se pouze pod povodňovými diskusemi ukrývají dlouhodobější, více nebo méně řešené problémy rozpočtu. Dovolte mi, abych se nejprve ve svém příspěvku vypořádal s povodněmi a potom přistoupil k věcem, které mají dlouhodobější charakter a týkají se veřejných rozpočtů.Budu mluvit zásadně o systému veřejných financí v konsolidované podobě, jež zahrnují jak státní rozpočet a finanční aktiva, tak rozpočty vyšších samosprávních celků, rozpočtové a sociální fondy (což jsou u nás zdravotní pojišťovny), vše dle metodiky MMF.

Prozatímní hrubý odhad povodňových škod se pohybuje okolo 100 miliard korun. Použijeme-li analogii s rokem 1997 přizpůsobenou o specifika letošních povodní, dospějeme k určité struktuře škod a jejich financování.

Pramen: vlastní výpočty České spořitelny, a.s.

Na základě přibližné kvantifikace dopadu povodní na stát, zbude vládě financovat asi 37 % povodňových škod, což odpovídá zhruba 40 miliardám korun. V makroekonomických souvislostech povodní bych zprvu zdůraznil možný dopad na růst HDP. Vycházíme nejen z povodňových analogií v roce 1997, ale i ze zahraničních zkušeností. Pro letošní rok odhadujeme velmi zanedbatelný negativní vliv povodní na růst HDP, asi 30 bazických bodů, tedy 0,3 procentního bodu, což pohodlně zakryje nepřesnosti měření HDP. Stejně zanedbatelné číslo uvažujeme pro rok 2003, ale spíše v pozitivním koridoru. Došli jsme k tomuto spojením jak analýzy nabídkové, tak poptávkové strany ekonomiky. U kurzu koruny, zejména díky přílivu zajištění, které činí přibližně 18 miliard korun, již cítíme jisté tlaky na devizovém trhu ve směru k posílení koruny. Naopak oficiální zahraniční pomoc bude neutralizována na základě dohody mezi ministerstvem financí a ČNB. Problémy běžného účtu nebo obchodní bilance budou působit proti posilování, ale zejména úsilí ČNB a její závazek nedovolit posilování kurzu koruny za tempo přijatelné pro tuto ekonomiku (a také psychologické efekty) zřejmě zabrání v letošním i příštím roce většímu posilování koruny. Na devizový trh proto neočekávám žádné závažné dopady. Ani dopad na inflaci nevidím dramaticky. Projeví se zde zajisté vliv kurzu koruny, protože nelze již očekávat takové posilování koruny, ke kterému by jinak došlo. Záplavy se zřejmě promítnou do cen potravin, na druhou stranu však slabší domácí poptávka bude působit dezinflačně. Povodně tak přispějí do inflace možná 0,5 procentním bodem. Obě očekávané inflace (indexy spotřebních cen) na konci letošního roku a na konci příštího roku zůstanou v cílovém intervalu ČNB. Neočekáváme tedy ani žádné dopady na úrokové sazby, ani na reposazbu ČNB, v tržních úrokových sazbách se kromě toho, že se již vyrovná negativní spread vůči euro bondům, neodehraje také nic zásadního, možné je jen určité strmění výnosové křivky. Tvrdím, že neexistuje žádný makroekonomický důvod reagovat na makroekonomicky epizodální událost jakou jsou povodně (byť lokálně, individuálně mohou být tragické nebo dramatické) systémovými kroky na příjmové straně rozpočtu. Naopak existuje ekonomický důvod systémově počítat s rizikem vzniku podobných událostí v budoucnosti, to znamená generovat systémově v rozpočtu rezervy na podobné události. Jednorázové události v ekonomice by měly být řešeny jednorázovými opatřeními. K nim zejména patří a patřit mají:

1. Využití privatizačních příjmů

2. Výdajové restrikce (škrty, odsunutí určitých výdajů na pozdější dobu)

3. Rozložení břímě do delšího časového horizontu prostřednictvím emise dluhopisů.

Povodně by měly být využity, nikoliv zneužity, pro prosazení určitých systémových kroků k dlouhodobé fiskální konsolidaci. Povodně přirozeně znovu otevřely rozpočtové téma a nastolily trochu odlišnou atmosféru pro debatu nad tímto tématem. Veřejnost i politická sféra jsou dnes připravenější debatovat seriózněji o věcech, které neznějí vždy populárně a pohodlně. Alespoň krátkodobě jsme v situaci, kdy by se skutečně mohlo přikročit k tomu, co jsme do nedávné doby považovali za politicky neprůchodné. Volám-li po fiskální konsolidaci, implicitně tím vyjadřuji, že považuji rozpočtovou soustavu za problémovou. Cítím se tedy povinen odpovědět na otázku, jaké problémy považuji za klíčové pro soustavu českých rozpočtů.

Hlavní negativa vývoje rozpočtové soustavy

1. Otevírání nůžek mezi příjmy a výdaji a zároveň rostoucí podíl výdajových

příjmů na HDP, který se započal rokem 1998. Graf zachycuje rozvírání nůžek a

zvrat, ke kterému došlo v roce 1998.

Graf 1 Konsolidované příjmy a výdaje v % HDP

Pramen: Předvstupní hospodářský program, MF 2001. část 3.

Berme tento zvrat v růstu podílu rozpočtových příjmů a výdajů trochu s rezervou, protože sem jsou zahrnuty podle metodiky Mezinárodního fondu privatizační příjmy. Přesto podíváme-li se do hloubky těchto čísel například na složenou daňovou kvótu, tak zjistíme, že máme problém. Složená daňová kvóta se u nás pohybuje okolo 40 %. Tato kvóta (tedy včetně sociálního a zdravotního pojištění) je u nás vyšší než v Irsku, Španělsku, Řecku a Portugalsku, ale dokonce i než v Německu a Velké Británii, tedy v zemích, které chceme dohnat. Nelze se stejným motorem a se stejným nastavením motoru dohnat auto jedoucí přede mnou. Je nutné i v oblasti daňové vytvářet větší prostor pro růst. Prostřednictvím poměrně vysokého nastavení složené daňové kvóty a konstrukcí a výší řady daní tento prostor příliš nevytváříme.

2. Dalším problémem jsou státní závazky. Státní závazky jsou závazky veřejné rozpočtové soustavy, které se v budoucnosti s poměrně velkou pravděpodobností naplní. Pokud bychom měli použít pro státní rozpočet firemní přístup, tzn. časové rozlišení nákladů, došli bychom k jiným číslům, než jaká jsou viditelná z pouhého vývoje běžného hospodaření rozpočtu. Vláda a její další rozpočty vstupují do určitých závazků (u nás se jedná zejména o závazky plynoucí z povinné úhrady ztrát konsolidační agentury, různé státní záruky, kvazifiskální operace ČNB, schodek penzijního systému, atd.). Pro ilustraci v kumulaci transformační závazky mezi léty 2001 a 2004 budou činit přibližně 250 miliard korun, což je asi 45-50 miliard korun ročně a státní záruky 10 miliard ročně ve stejném časovém horizontu. Pro zajímavost, 60% státních záruk má asi 90-100% riziko naplnění. Graf porovnává výsledky běžného hospodaření s "firemním" principem.

Graf 2 "Skutečný" deficit veřejných rozpočtů

Pramen: Předvstupní hospodářský program, MF 2001. část 3.; Patria Finance 1999, Helena Horská - Fiskální politika a vývoj veřejných financí v České republice

Šedé sloupce vypovídají o "skutečném" deficitu veřejných rozpočtů, kde byl aplikován princip s časovým rozlišením na rozpočtovou soustavu. I rozpočet byť přebytkový nebo vyrovnaný v letech 1993-1996, byl "ve skutečnosti" deficitní, neboť rozpočtová soustava již nabírala výdaje a závazky do budoucna.

3. Třetím negativem je problém procykličnosti vývoje strukturálního deficitu. Odhad strukturální složky a cyklické složky rozpočtu má svá úskalí, není snadné oddělit tyto dvě složky od sebe. Strukturální deficit je definován jako rozdíl mezi příjmy a výdaji rozpočtu očištěnými o vliv odchylek růstu HDP od potenciálního produktu. Používá se cyklických elasticit příjmů a výdajů rozpočtu, přičemž změna salda strukturálního rozpočtu generuje fiskální impuls buď restriktivní, nebo expanzivní.

Graf 3 Strukturální deficity veřejných rozpočtů v % HDP

Pramen: Předvstupní hospodářský program, MF 2001. část 3.

Graf ukazuje saldo veřejných rozpočtů bez příjmů z privatizace podle metodiky MMF, saldo veřejných rozpočtů včetně privatizačních příjmů a strukturální deficit podle výpočtů ČNB a strukturální deficit podle výpočtu ministerstva financí.Ač jsou oba výpočty trochu odlišné, neliší se v tom, kdy a jakým směrem se měnil strukturální deficit, kdy rozpočtová soustava dávala negativní nebo pozitivní fiskální impuls ekonomice. Zajímavé je období mezi lety 1994-1996, kdy přicházel pozitivní fiskální impuls veřejných rozpočtů. Bylo to v době, kdy se česká ekonomika sama o sobě dostala z recese, z problémů posttransformačního období a z dopadu rozdělení Československa. V druhém období 1996-1998 rozpočtová soustava opět působila procyklicky, což bych zde však nehodnotil negativně. Soustava působila makroekonomicky: ve směru eliminace určitých inflačních nebezpečí a ve směru srovnání nevyrovnanosti vnější bilance české ekonomiky. Toto vědomé procyklické nastavení rozpočtu lze hodnotit jako ekonomicky i politicky odvážné a makroekonomicky prospěšné. Naopak v roce 1998, kdy se ekonomika dostává do fáze růstu, strukturální deficit znovu působí procyklicky. Zajímavý by byl i pohled do období let 1991-1992 čili období ještě spojené ekonomiky, kdy strukturální deficit působil také procyklicky. To bych opět nehodnotil negativně, protože protiinflačnímu působení rozpočtu byla dána přednost před anticyklickým, prorůstovým působením. Toto jsou podle mého názoru jen hlavní vybraná negativa vývoje rozpočtu. My je ale bohužel tak silně necítíme, protože používáme velmi účinná sedativa, která mírní bolest. Tím hlavním sedativem jsou privatizační příjmy. Problémy odsouváme, aby nebyly tak bolestné nyní místo toho, abychom je léčili nebo přistoupili k prevenčním krokům. Kromě možnosti odsunovat problém ještě nějakou dobu dopředu (můžeme třeba privatizovat Českou poštu, České dráhy, podíl v ČSA, státní lesy a další majetek za zhruba 100 miliard korun nebo budovy v centrech Prahy apod.). Stejně tím však budeme problém jen zvětšovat, budeme se tak učit žít z příjmů, které tu ale jednou nebudou, což je do budoucna varovné. Musím upozornit na to, že v současnosti nejsou rozpočtové problémy, které zmiňuji, standardně nebezpečné či dramatické. Například zatím nesklízíme standardní negativní efekty crowding out efektu, vytěsňování soukromých investic: česká ekonomika totiž oplývá naprosto extrémní likviditou, v pokladničních poukázkách státního rozpočtu se točí okolo 500 miliard korun a v repooperacích ČNB 250 miliard korun, což činí 750 miliard volné likvidity. Zadlužování veřejných rozpočtů a financování prostřednictvím emise bondů tak zatím nemusí vést a nevede k nárůstu úrokových sazeb. Dopady na úroky a kurz ale mohou být jednou dramatické. Dnešní situaci máme ulehčenou i tím, že běžné schodkové hospodaření rozpočtu se nám nepromítá v dramatickém nárůstu veřejného dluhu, protože zatím pomáhá nárazník příjmů z privatizace. Co jsou základní příčiny zmíněných negativ ? Základní příčinou vzniku problémů je odlišný vývoj a přístup k příjmové a výdajové stránce rozpočtu. V roce 1993 byla založena dlouhodobá koncepce příjmů spočívající v tom, že růst ekonomiky vedl automaticky ke snižování daňové kvóty. Toto bych hodnotil pozitivně, bohužel tato dlouhodobá koncepce se dostala do rozporu se všemi možnými politikami a koncepcemi (a nekoncepcemi) na straně výdajové, které pak vyžadují dodatečné nárůsty výdajů. Druhým problémem je tzv. "evropský efekt" (jedná se o poněkud podivný termín pro stárnutí populace), ten však neovlivníme. Jaké hlavní rozpočtové principy potřebujeme a postrádáme, abychom překonali tato negativa? Jednak bychom měli přijmout princip udržitelnosti výsledku běžného hospodaření rozpočtu. Výsledkem může být vyrovnaný rozpočet či akceptovatelné schodky. Velmi silně potřebujeme makroekonomické ukotvení rozpočtu. Přivítal bych, kdyby rozpočtová soustava podporovala dlouhodobé růstové faktory, chceme-li reálnou konvergenci české ekonomiky (čili vyrovnávání mezery mezi námi a evropskými zeměmi ve velikosti HDP na hlavu a produktivity práce). Znamenalo by to přijmout princip nízké a klesající míry přerozdělování, nízkého až nulového zdanění příjmu právnických osob, udržení existujícího příznivého poměru výnosu přímého a nepřímého zdanění, nedemotivující zdanění příjmů fyzických osob, aktivní podpory efektivního vzdělávacího systému atd. Připojil bych i stabilizační funkci rozpočtu, jinými slovy anticykličnost strukturálních deficitů, plus generování rezerv na rizika. Nutná je koncepčnost a transparentnost rozpočtové soustavy - na obou stranách.Jak by bylo možné podpořit implementaci některých zmíněných principů? Měly by být přijaty zásady týkající se bilance rozpočtového hospodaření. Takovou zásadou může být dodržení maastrichtského rozpočtového kritéria, jež je přijatelné, i když nemá velké ekonomické opodstatnění. Sám bych spíše doporučoval ekonomicky opodstatněnější zásadu vyrovnaného rozpočtového hospodaření ve vymezeném střednědobém horizontu, který by zhruba kopíroval ekonomický cyklus. Definováním takovéhoto určitého apriorního principu, by byl ukotven celkový rámec rozpočtu a vše úsilí se potom může soustředit na výdajovou stránku rozpočtu. Všechny úspěšné i neúspěšné fiskální konsolidace v zahraničí učinily jednu zkušenost: je potřeba postupovat od určitého globálního rozpočtového rámce a poté se zaměřit na výdajovou stránku. Ta je neřešitelná bez odpovídajících "podložených" reforem a koncepcí, u nás zejména bez reformy sociálního a penzijního systému, veřejné správy, dlouhodobých generátorů ztrát atd.

Vím dobře, že v Evropě dnes narůstá rozpočtová nedisciplinovanost. Nálada v Evropě i v České republice je spíše prospotřební a expanzivní a velmi obtížně se v této atmosféře prosazují některé nepopulární a bolestivé věci. Ale já se domnívám, že by se měly přinejmenším seriózně debatovat a v lepším případě implementovat.

Pavel Kysilka, hlavní ekonom České spořitelny, a.s.