přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 3 "Právní postavení centrální banky v demokratickém státě"

118 stran, brožovaná vazba
vyšlo: duben 2000
cena: 70,- Kč

Příspěvek bych rozčlenil do tří částí. V první stručně přiblížím průběh projednávání vládního návrhu novely zákona o ČNB v Poslanecké sněmovně. Ve druhé se budu zabývat nejasnou definicí centrální banky, jak je vymezena zejména v § 1 zákona. Třetí část analyzuje pravomoci ČNB, které jsou v celosvětovém kontextu unikátní a měly by se nově definovat.

1. Stav legislativních prací

Jako parlamentní zpravodaj k novele zákona o ČNB si dovoluji připomenout několik organizačních věcí. Návrh novely zákona o ČNB prošel prvním čtením a byl přikázán rozpočtovému výboru. Rozpočtový výbor zahájil projednávání a stanovil termín, ve kterém jednotliví poslanci mohou předložit v písemné podobě pozměňovací návrhy.

Protože je návrh novely poměrně komplikovaný, prosím všechny zájemce, aby své nápady (které velmi vítáme) podávali v písemné podobě. Termín pro předložení pozměňovacích návrhů je 25. duben. Po tomto termínu bude rozpočtový výbor o jednotlivých pozměňovacích návrzích hlasovat, při čemž výsledné usnesení bude předloženo sněmovně, která jej ve druhém a třetím čtení doprojedná.

2. Problematická definice ČNB

Je velmi smutné, že většina komentářů, které se objevují v médiích, naprosto postrádá racionální a věcný tón, chybí v nich věcný popis toho, co dnes ČNB podle platného zákona je a jakými pravomocemi disponuje. Chybí úvahy o tom, jaká by měla být míra nezávislosti ČNB v jednotlivých činnostech, jaké je postavení ČNB jako regulátora (samoregulátora), či jaké je postavení ČNB jako instituce, která o své činnosti informuje veřejnost.

Podíváme-li se do prvního paragrafu zákona o ČNB, nalezneme zde tři zásadní tvrzení. Za prvé: "ČNB je ústřední bankou České republiky." Za druhé: "Působí jako správní úřad." A za třetí: "Při nakládání s vlastním majetkem má postavení podnikatele." Srovnáme-li se tato tvrzení a navazující zákon o bankách, nalezneme hned první rozpor. V § 1 odst. 8 zákona o bankách se říká, že právní postavení ČNB upravuje zvláštní zákon. Jinými slovy: na ČNB se nevztahuje zákon o bankách a ČNB jako finanční instituce není vnímána jako banka. Když tedy trochu zlehčím úvodní paragraf, zbude nám z něho formulace: "ČNB je ústřední České republiky."

Druhé tvrzení – že ČNB je správní úřad - je zpochybněno hned v několika dalších ustanoveních. Za prvé v § 59 zákona o bankách se říká, že na ČNB se vztahují rozpočtová pravidla s výjimkou ustanovení stanovujících povinnosti ústředních orgánů státní správy a kontrolu rozpočtového hospodaření. Obdobnou formulaci najdeme v § 45. Z těchto dvou paragrafů vyplývá, že ačkoliv působí jako správní úřad, tj. má kompetence správního úřadu, nemá již odpovědnost, kterou každý normální správní úřad má.

Třetí tvrzení - že ČNB má při nakládání s vlastním majetkem postavení podnikatele – je rovněž problematické. Na jedné straně § 34 zákona o ČNB říká (pro leckoho překvapivě), že ČNB může vést účty svých zaměstnanců a poskytovat jim i další bankovní služby. Druhá věta téhož paragrafu říká, že může vést účty a poskytovat bankovní služby i právnickým osobám. Podíváme-li se do § 42, zjistíme, že ČNB může provádět i investiční a obchodní činnost. To jsou aktivity víceméně podnikatelské. Na druhou stranu § 43 uvádí, že při obchodování s cennými papíry ČNB nepodléhá povolením ani výkonu státního dozoru.

Rozbor úvodního paragrafu chce naznačit jediné: to, čím je ČNB, je diskutabilní a je to formálně upraveno velmi zvláštně a nestandardně. Je proto nutné, aby novela si dala záležet na definici centrální banky, zejména v úvodních paragrafech zákona.

3. Normotvorné a exekutivní pravomoci ČNB

Pravomoci ČNB lze rozdělit do dvou skupin:

1) normotvorné a

2) exekutivní.

Normotvorné pravomoci lze dále dělit na:

a) pravomoc schvalovat věci, o nichž u jiných institucí rozhoduje parlament,

b) pravomoc předkládat legislativní návrhy a

c) pravomoc vydávat závazné vyhlášky.

Exekutivní pravomoci jsou:

a) organizační,

b) nástroje měnové politiky a

c) bankovní dohled.

Podívejme se nyní na jednotlivé kompetence podrobněji.

Ad 1a) ČNB má především řadu pravomocí normotvorného charakteru, které jsou při úpravě fungování jiných institucí svěřeny Parlamentu. ČNB si sama určuje zásady své činnosti a svých obchodů, svůj rozpočet, rozsah úvěrů poskytovaných českému státu, jakož i mzdové a jiné požitky guvernéra. Všechny tyto čtyři kompetence jsou samoregulační, neboť jejich předmětem je ČNB sama. To je první skupina normotvorných kompetencí, nad jejichž legitimností lze klást otazník.

Ad 1b) Druhá skupina normotvorných kompetencí je ta, kdy ČNB sice není konečným legislativním arbitrem, nicméně předkládá návrhy, které výslednou legislativu významně ovlivňují. To se týká nejen návrhů zákonných úprav v oblasti měny, peněžního oběhu, platebního styku ale i zákonných úprav týkajících se postavení samotné ústřední banky. V této souvislosti si troufám tvrdit, že novelu, která se projednává v Parlamentu, nepředložil vládě nikdo jiný než právě ČNB. I tady je tedy v roli jakéhosi samoregulátora, který sám sobě stanovuje pravidla, podle kterých má fungovat.

Ad 1c) Třetí skupina normotvorných kompetencí jsou vyhlášky zveřejňované ve Sbírce zákonů (podle vládní novely ve Věstníku) upravující:

- pravidla obezřetného podnikání bank,

- podmínky pro usměrňování platební bilance České republiky,

- podmínky pro výkon směnárenské činnosti,

- zásady bankovního informačního systému,

- metodiku a podmínky k předkládání požadovaných informací a podkladů,

- technické postupy bank při opravném zúčtování atd.

To všechno jsou normotvorné kompetence nesmírně zvláštní, neboť kontrolu dodržování těchto právních předpisů, které Česká národní banka sama vydává, má opět svěřenu do své vlastní kompetence. I v této třetí oblasti tedy existuje zřetelný prvek seberegulace, který sám sobě stanovuje pravidla, těmi se potom řídí a dokonce, což je zvláště na pováženou - kontroluje jejich dodržování.

Ad 2) Podíváme-li se na exekutivní funkce ČNB, zjistíme, že je jich takřka nekonečné množství. Z obrovského množství exekutivních kompetencí vyberu jen ty "nejexekutivnější", které nejnápadněji bijí do očí.

Ad 2a) ČNB především sama sobě stanovuje organizační uspořádání a působnost organizačních jednotek. Kromě toho sama sobě stanovuje druhy vytvářených fondů. Toto ustanovení je obzvláště pozoruhodné v souvislosti s § 47, který říká, že vytvořený zisk se používá k doplnění rezervního fondu a fondů dalších. Vzhledem k tomu, že tyto fondy může ČNB vytvářet podle své libovůle, se formulace, že "zbývající zisk odvádí do státního rozpočtu", jeví jako mimořádně úsměvná. Připomínám, že v zákoně o německé Bundesbance je přesně stanoveno, kolik procent zisku putuje do kterého fondu, kolik procent zůstane jednotlivým zemím a kolik federálnímu rozpočtu.

Ad 2b) Klíčové pravomoci exekutivního charakteru jsou nástroje měnové politiky: úrokové sazby, rámce a další podmínky obchodů, minimální a maximální úrokové sazby, maximální rozsah úvěrů poskytovaných bankami, výši povinných minimálních rezerv, (které se podle dnešního znění "zpravidla neúročí") atd. Německý zákon o bankách nejenže přesně zakotvuje jednotlivé nástroje, ale hlavně stanovuje jasné limity jejich používání, aby se centrální banka nemohla chovat, jak se jí zlíbí. Domnívám se, že podobnou přesnost bychom měli zakomponovat i do českého zákona.

Ad 2c) Nejsilnější kompetence exekutivního charakteru má ČNB v oblasti bankovního dohledu. Česká národní banka:

- uděluje povolení působit jako banka,

- vydává souhlas ke smlouvě o prodeji podniku nebo jeho části,

- vydává souhlas k rozhodnutí valné hromady o zrušení banky či o jejím sloučení s jinou bankou,

- povoluje nabytí podílu na bance v rozsahu 10, 20, 33 a 50% hlasovacích práv či pozastavuje majitelům výkon akcionářských práv,

- zabraňuje účastnit se a hlasovat na valné hromadě,

- znemožňuje svolání mimořádné valné hromady,

- znemožňuje podat soudu návrh na určení neplatnosti usnesení valné hromady.

- schvaluje seznam akcionářů a bez jejího schválení se nesmí konat valná hromada,

Na základě § 26 může Česká národní banka vyžadovat, aby kterákoliv banka omezila povolené činnosti, vyměnila určité osoby ve vedení, vytvořila odpovídající výši opravných položek, snížila základní jmění, vyměnila členy dozorčí rady, použila zisk přednostně k zvýšení základního jmění a tisíce dalších věcí.

Zjistí-li ČNB, že poměr kapitálu k rizikově váženým aktivům banky je menší než 2/3 poměru stanoveného ČNB, uloží bance jedno nebo více z nápravných opatření. Kromě toho ČNB zavádí nucenou správu, jmenuje nuceného správce, uděluje nucenému správci souhlas s pozastavením nakládání vkladatelů s vklady, odnímá povolení k působení jako banka, jmenuje likvidátora při rušení banky s likvidací a tak dále.

K těmto neuvěřitelným exekutivním kompetencím je třeba dodat, že ČNB ukládá opatření k nápravě a pokuty – a co je zvláště zřetelná cyklická samoregulační funkce - o rozkladu proti těmto rozhodnutím ĆNB rozhoduje v "odvolacím řízení" opět bankovní rada ČNB. Jinými slovy, v České republice neexistuje instance, proti které by se mohl subjekt postižený jednáním ČNB smysluplně odvolat. Z tohoto dlouhého výčtu je jasné, že ČNB jako regulační orgán je nadána naprosto neuvěřitelným souborem pravomocí, kterými rozhoduje o bytí či nebytí bank a dalších finančních institucí. Na jejím neomezeném rozhodování závisí, zda vznikne či zanikne firma, jaké bude mít orgány, jak vysoké bude mít základní jmění aj.

4. Závěr

Nejžhavější problém není ani tak existence těchto rozsáhlých pravomocí. Llze předpokládat, že většina z nich by přetrvala i po oddělení bankovního dohledu od centrální banky. Neštěstí však je rozsah samoregulačních funkcí, jimiž ČNB disponuje, kdy sama sobě něco stanovuje a schvaluje a pak se tím s nevinnou tváří dobrovolně řídí. Postavení ČNB jakožto samoregulátora je zcela unikátní a těžko bychom v ČR hledali jinou ústavní instituci, která by byla takto izolována od světa a měla podobná kompetenční privilegia.

Námitka, že ČNB o všem svém regulačním i samoregulačním fungování informuje veřejnost, je nesmyslná. V zákoně je psáno, že ČNB vydává zprávu, kterou předkládá Parlamentu, a že informuje veřejnost. Háček je v tom, že obě dvě tyto zprávy si ČNB obsahově určuje sama. I tady má tedy samoregulační funkci. Není žádným přeháněním tvrdit, že veřejnost se o fungování ČNB dozví jenom to, co ČNB uzná za vhodné, že zveřejní.

Je zřejmé, že současné právní postavení ČNB je v kontextu demokratického státu bizarní a do budoucna naprosto neudržitelné. To, že dnešní právní úprava je nevyhovující, je dnes už jasné snad každému. Nejde o žádná patetická prohlášení, nýbrž věcné konstatování faktu, že dnešní stav je nejen z hlediska právního a ekonomického ale i z pohledu zahraničního srovnání zcela neúnosný. Jmenování členů bankovní rady jednou osobou (která je navíc ze své funkce ústavně neodpovědná) je jen špičkou celého ledovce.

Vlastimil Tlustý