přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 3 "Právní postavení centrální banky v demokratickém státě"

118 stran, brožovaná vazba
vyšlo: duben 2000
cena: 70,- Kč

Zákon o České národní bance (č. 6/1993 Sb.), přijatý Českou národní radou dne 17. prosince 1992, byl přijímán ve spěchu a pod tlakem okolností. Jeho text je v mnoha ohledech nestandardní, pln pokusů o "vylepšování" takovými směry, které dosud nebyly v evropském a světovém kontextu prověřeny. Vykazuje proto závažné systémové chyby, které se zásadním způsobem projevily v praxi české ekonomiky a politiky (1993 –2000) a tuto zemi zatížily značnými náklady. Vládou nyní navrhovaná novela zákona, podepsaná předsedou vlády, ministrem financí a guvernérem ČNB, systémové chyby (až na jednu výjimku) neřeší, a dokonce se o to ani nepokouší. Nemnohé navrhované změny technického charakteru souvisí se snahou ČNB (jako nepochybného autora novelizace) zachovat pro sebe takové výsady v ústavním systému, které ve skutečnosti mění její nezávislost ve faktickou nedotknutelnost.

Dnes již nemnozí zastánci statu quo se v zásadě dělí na dvě skupiny:

A./ Skupina první, která zahrnuje zejména některé členy samotné bankovní rady, tvrdí, že český zákon o centrální bance je v pořádku. Tato – dnes již opravdu omezená – skupina byla dříve podstatně větší a rekrutovala se zejména z těch z nás, kteří jsme se koncem osmdesátých let, tak či onak, účastnili příprav rozdělení monobanky, a kteří jsme měli o nezávislosti centrální banky vesměs učebnicové představy a praktickým (a jak se ukazuje vyváženým) kompromisům, obsaženým v zákonech o Bundesbank, Bank of England, a nebo americkém FEDu jsme se víceméně vysmívali – jako polovičatým a kompromisy prolezlým řešením. Tyto představy potom vedly k přesvědčení, že čím "nezávislejší" centrální banka, tím lépe. A vedly ke schválení Zákona o České národní bance právě v nynější kritizované podobě. Netušili jsme tehdy, že toto institucionální ukotvení ČNB povede ke zpupnosti a nadutosti (viz věčné poučování vlády a dalších institucí prostřednictvím mluvčího), k bohorovnosti (absence zpětné vazby), k nepoučitelnosti z vlastních chyb (absence jakékoli sankce za chybné či nedůsledné jednání) a nakonec také k přílišnému sklonu k experimentům.

B/ Skupina druhá sice již dnes přiznává, že zákon o ČNB je nestandardní a potřebuje důkladnou novelizaci, nicméně říká, že - tak jako tak - budeme za pár let v měnové unii a tudíž už nemá smysl do té doby jakékoli změny přijímat. Nutno se pak pochopitelně okamžitě ptát k čemu že si ČNB vlastně pořídila grandiózní přestavbu svého sídla a na druhé straně se ptát, kdy vlastně máme šanci do měnové unie vstoupit, a zda v té době ještě měnová unie bude vůbec existovat.

To není vůbec zbytečná otázka: Klade si ji ve světě mnoho důležitých a vzdělaných lidí a koneckonců třeba i nositel Nobelovy ceny za ekonomii Milton Friedman, který v jednom ze svých posledních textů tvrdí, že diference mezi evropskými zeměmi, a to diference politické, kulturní, jazykové, ekonomické a historické, jsou tak velké, že ve svých důsledcích povedou k rozpadu měnové unie. Zbavíte-li totiž nějakou zemi v potížích možnosti konkurovat prostřednictvím devalvace nebo řízené depreciace, a zároveň tato země není politicky dostatečně homogenní s celkem, přičemž tento celek nemá dostatečné pravomoce a zejména nemá dost peněz na rozsáhlé přerozdělování ve prospěch krizových oblastí, pak bezpochyby dojde k úpadku takové země a neřízenému politickému procesu, vedoucímu ke znovuobnovení samostatné měny. Nám, zkušeným Čechoslovákům, není nutné tyto problémy vysvětlovat dvakrát, stejně tak není nutné je vysvětlovat východním a západním Němcům, Belgičanům či Italům. Evropa zkrátka v žádném směru není natolik homogenní jako Spojené státy a nezamýšlené důsledky měnové unie brzy mohou dát všem aktivistům a propagandistům důkladnou lekci.

Hlavním zdrojem disfunkcí platného zákona o ČNB jsou následující fakta:

1. ČNB není povinna své úsilí o stabilitu měny žádným způsobem koordinovat s vládními cíli (ekonomický růst, plná zaměstnanost) – viz paragraf 2 zákona.
2. ČNB se nikomu nezodpovídá ze své činnosti – viz paragraf 3 zákona.
3. Všech sedm členů bankovní rady včetně guvernéra a viceguvernérů navrhuje i jmenuje jedna osoba: prezident republiky - viz paragraf 6 zákona.
4. Člen bankovní rady může být odvolán na základě zcela vágně formulovaných důvodů de facto hlasy čtyř svých kolegů z rady – viz paragraf 6 zákona.
5. ČNB může vést účty svých zaměstnanců a poskytovat jim (za neznámých a nespecifikovaných podmínek) další bankovní služby – viz paragraf 34 zákona.
6. Členové bankovní rady nejsou ve svých funkcích vyměňováni postupně.
7. Vláda nemá žádný vliv na provádění měnové a kursové politiky.
8. Hospodaření ČNB nepodléhá žádné vnější kontrole.

Ad 1/ S inflací lze v každé situaci bojovat ještě úporněji a důkladněji, bez ohledu na náklady, které to ekonomice přináší. Pěkným příkladem takového úsilí je činnost centrální banky USA (FED) v době Velké hospodářské krize 1929 –33: Ceny, a ovšem i reálný HDP, tehdy svorně poklesly na polovinu, přičemž míra nezaměstnanosti ve městech překročila 30 %.

Vláda nese politickou zodpovědnost za celkový vývoj ekonomiky a - ať chceme či nikoli - dokonce i za stav obchodních bank a bankovního sektoru jako celku. Centrální banka nesmí podléhat příkazům vlády, neměla by však zároveň stát nad vládou a experimentovat či doučovat se na její úkor (viz např. hrubé dlouhodobé podstřelování inflačního cíle). Je pozitivní, když spolu soupeří vláda a opozice. Když se však střetávají instituce téhož státu (např. právě ČNB a vláda), jde o nebezpečný stav, podkopávající základy demokratického systému. Centrální banka musí zůstat nezávislým partnerem vlády, nelze připustit, aby z ní špatný zákon (samospádem logiky moci) vyrobil politického protivníka.

Návrh opatření: V tomto jediném bodě vládní návrh novely zákona o ČNB nabízí zlepšení: Centrální banka, není-li dotčen její hlavní cíl, "podporuje obecnou hospodářskou politiku vlády". Tuto změnu je nutné podpořit. Stejně tak je ale třeba říci, že nebude-li z obou stran dobrá vůle dohodnout se, spolupracovat, a nebude-li na obou stranách vědomí vzájemné zodpovědnosti za stát a jeho pozitivní rozvoj, pak nepomohou žádné novely.

Zároveň je třeba zvážit finanční zodpovědnost členů bankovní rady za zásadní rozhodnutí. Např.: Třetina mzdy členů bankovní rady by mohla být vyplacena až poté co ČSÚ oznámí, že odchylka míry čisté inflace od inflačního cíle, stanoveného bankou, nepřekročí plus mínus dva procentní body (prvek z novozélandského zákona o centrální bance, doplňující pravomoce i konkrétní zodpovědností).

Ad 2/ Jedinou povinností ČNB vůči okolí je nutnost alespoň dvakrát ročně předložit Poslanecké sněmovně zprávu o měnovém vývoji a alespoň jednou za tři měsíce informovat o měnovém vývoji veřejnost. Tyto povinnosti je třeba opatrně prohloubit – tak, aby zároveň nedošlo k ohrožení tzv. institucionální nezávislosti centrální banky. ČNB rozhodně nesmí být povinna plnit úkoly či pokyny vlády, parlamentu nebo jakékoli jiné instituce.

Návrh opatření: Mělo by být přesně stanoveno, jaké informace, v jaké hloubce a v jaké struktuře, je ČNB povinna parlamentu předkládat. Kromě zprávy o měnovém vývoji by ČNB zároveň měla předložit přesně strukturovanou zprávu o své měnové politice ve stejném období. Zároveň by tyto zprávy, na žádost alespoň třetiny všech poslanců, mohly být předmětem všeobecné rozpravy poslanců. To je zcela v souladu s legislativou o Evropské centrální bance. Guvernér ČNB by zároveň měl být povinen po každém řádném zasedání bankovní rady svolat tiskovku a přiměřeně informovat veřejnost.

Ad 3/ Navržení i jmenování všech členů bankovní rady jednou osobou je nejviditelnějším, a zcela bezprecedentním, experimentem platné verze zákona.

Návrh opatření: Nebylo by vhodné nahrazovat tento trapný experiment jakýmkoli experimentem jiným. Doporučuji proto použít model který se osvědčil v Německu, tedy v zemi jejíž centrální banka je všeobecně považována za nejvíce nezávislou ve standardním světě: Na základě návrhu vlády by členy bankovní rady jmenoval prezident.

Změna směrem k německému modelu by však zároveň měla být doprovázena prodloužením funkčního období centrálních bankéřů na osm let, omezením působnosti na maximálně dvě funkční období a diverzifikací úvodních mandátů jednotlivých členů bankovní rady tak, aby tito nemohli být vyměňováni hromadně. Tyto zásady jsou zcela v souladu s evropskou praxí a zabezpečují jak posílení vědomí politické zodpovědnosti centrálních bankéřů, tak bankovní radě zaručují i dostatečnou míru odstupu od kterékoli konkrétní vlády a jejích případných krátkodobých preferencí.

Rozšířená varianta: Prezident republiky by, z vážných a předem jasně definovaných důvodů, mohl odvolat guvernéra ČNB (odchylka dosažené míry čisté inflace od stanoveného inflačního cíle větší než čtyři procentní body – viz princip novozélandského zákona) .

Ad 4/ Člen bankovní rady se může dostat do situace kdy nebude moci vykonávat svůj úřad a zároveň nebude ochoten sám odstoupit. Jeho odvolání by však rozhodně nemělo záviset na libovůli některých jeho kolegů. Návrh opatření: Člen bankovní rady bude odvolán prezidentem republiky, pokud po souvislou dobu více než šesti měsíců není fyzicky schopen účastnit se jednání bankovní rady.

Ad 5/ Zaměstnanci ČNB, včetně členů bankovní rady, by neměli mít možnost využívat speciálních podmínek (úrokové míry, dotace, subvence apod), které de iure i de facto stanovují sami sobě, zatímco zároveň požívají velmi široké funkční ochrany (osobní, institucionální, funkční a finanční nezávislost členů bankovní rady a jejich úřadu obecně). Bankovní rada má zásadní vliv na cenu peněz v ekonomice a její členové by rozhodně neměli užívat speciálních výhod vůči občanům ostatním, kteří tento vliv nemají. Zároveň je nutné zabránit konfliktu zájmů: Co by znamenalo, kdyby důležití zaměstnanci centrální banky (a zvláště pak bankovního dohledu) ukládali úspory u některé z obchodních bank? Jak by působilo jejich případné vybírání vkladů? Jak ošetřit konflikt zájmů v případě nepříznivého vývoje v takové obchodní bance? Návrh opatření: Jsou dobré důvody zachovat centrální bance možnost (nebo dokonce stanovit povinnost) pro své zaměstnance obhospodařovat úspory a provozovat další služby drobného bankovnictví. Ale:

a) pouze pro zaměstnance ČNB (tedy nikoli už pro prezidenta a případné další osoby)

b) jasně stanovit podmínky těchto transakcí (např. úrokové míry na úrovni průměru čtyř největších obchodních bank nebo ponechat ČNB možnost stanovit i tyto podmínky, avšak s povinností je zpětně zveřejňovat).

Ad 6/ Pro fungování centrální banky je velmi nebezpečné, dochází-li k hromadným výměnám bankovní rady (naposledy výměna čtyř jejích členů v únoru 99), zvláště v situaci, kdy výměna je v režii jedné osoby se současným značným vlivem guvernéra na výběr dalších členů tohoto orgánu. Přestože tato kombinace novelou zákona jistě bude odstraněna, diverzifikace délky mandátů v prvním období stejně bude nezbytná – aby i v tomto směru došlo k akceptaci evropských standardů, prověřených zkušeností a praxí.

Návrh opatření: Současné členy bankovní rady ponechat ve funkci, ale losem rozhodnout o délce mandátu jejich nástupců:

konec souč. délka nového konec nového

mandátu mandátu (roky) mandátu

Člen b. rady A (guvernér): 7/2004 8 2012

B (viceguvernér - EU, právo) 2/2005 3-6 2008-11

C (viceguvernér – peň. oběh, pobočky) 2/2005 3-6 2008-11

D (statistika, plat. styk) 2/2005 3-6 2008-11

E (bankovní dohled) 2/2005 3-6 2008-11

F (měnová politika) 6/2002 3-4 2005-06

G (deviz. obchody a rezervy) 6/2002 3-4 2005-06

V roce 2002 tedy budou o délce svého mandátu (3 nebo 4 roky) losovat dva členové bankovní rady, a v roce 2005 čtyři členové (3,4,5 nebo šest let). Tak bude konec mandátů nové bankovní rady rozvržen na léta 2005-12. Dále již budou členové bankovní rady jmenováni vždy na osm let. Varianta: Guvernér může být také zahrnut do losování. V tom případě by mohl být guvernérem na 4-8 let (do roku 2008-12) a zbylá čtyři místa v bankovní radě by byla rozlosována na 3-7 let (do roku 2008-12) s vyloučením toho roku konce mandátu, který byl předtím vylosován pro guvernéra.

Ad 7/ V žádné ze zemí EU, v USA či Japonsku neměla a nemá centrální banka výlučnou pravomoc nad formulováním měnové (s výjimkou SRN) a kursové politiky. Nejvýraznější pozici v těchto zemích měla (do vzniku EMU) právě německá Bundesbanka, která výlučně určuje měnovou politiku - spolková vláda však musí být konzultována a v případě nesouhlasu s důležitým rozhodnutím Bundesbanky měla do roku 1998 právo pozastavit na čtrnáct dní. Kursovou politiku i v Německu do vzniku měnové unie určovala vláda.

Návrh opatření: Sladit Zákon o ČNB i v této oblasti se zákonem o německé Bundesbance. Tak budou měnové a kursové pravomoci ČNB přizpůsobeny na úroveň nejnezávislejší centrální banky v Evropě, a zároveň na úroveň, která je prověřená v praxi a tedy i bezpečně funkční.

Ad 8/ ČNB se nesmí stát finančním vazalem parlamentu. Je proto v souladu se zvyklostmi vyspělých zemí, že si centrální banka sama navrhuje a schvaluje rozpočet. Nezávislost se však stává nedotknutelností, nelze–li zpětně zkoumat hospodaření ČNB. Nezávislost centrální banky nemůže spočívat v libovolném a nepřezkoumatelném nakládání s majetkem.

Návrh opatření: Nejvyšší kontrolní úřad a auditor by měli mít právo kontroly v ČNB, a to jak co se týče provozního hospodaření a investic (NKÚ), tak nakládání s majetkem - prodej zlata, devizové obchody, dělení bilance se Slovenskem atd. (auditor). Auditora by měl schvalovat parlament a parlament (případně rozpočtový výbor) by také měl mít k dispozici jeho úplnou zprávu – tedy nikoli pouze známý nicneříkající půlstránkový závěrečný výrok. Stejně tak by parlament měl mít právo požádat auditora o prošetření a prověření některých konkrétních operací. Žádný úřad nemůže existovat bez zpětné vazby, což je zcela v souladu s evropskými normami.

Závěr:

Novelizace zákona je důležitým institucionálním předpokladem zlepšení fungování české ekonomiky. Tato novelizace by však neměla postupovat novými neprověřenými cestami (viz např. jmenování členů bankovní rady systémem 3 - 3 – 3), které by umožnily známým interesantům politizovat celý problém a dokonce jej i internacionalizovat. Ze stejného důvodu by nebylo dobré odvolávat nynější bankovní radu. Zbytek jejich současného mandátu by však již pochopitelně podléhal novým regulím, včetně inflačního cílování a motivacím na něj navázaným.

Karel Kříž