přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 3 "Právní postavení centrální banky v demokratickém státě"

118 stran, brožovaná vazba
vyšlo: duben 2000
cena: 70,- Kč

Struktura mého příspěvku je následující: V první přednesu úvodní slovo k tématu, ve druhé budu analyzovat kompetence centrální banky. Třetí část se zabývá třemi atributy kompetencí centrální banky: nezávislosti v rozhodování, skládáním účtů a transparentností. Čtvrtá část nabízí shrnující závěry.

1. Úvod

Především děkuji za pozvání na dnešní seminář. Jeho název "právní postavení centrální banky v demokratickém státě" je opravdu šťastně zvolený, neboť se v něm neříká, že budeme diskutovat o nezávislosti ČNB. Nezávislost je totiž pouze součást – a dokonce ne úplně ta nejpodstatnější - právního postavení centrální banky. Centrální banka - jakkoliv závislá nebo nezávislá - se pohybuje v reálném světě, který lze stěží oddělit od typu politického systému. Proto ono sousloví "v demokratickém státě".

Nikterak nezastírám, že mé sedmileté působení v centrální bance má v tuto chvíli pro mě určité výhody i nevýhody. Vycházím samozřejmě především ze svých zkušeností, ale zároveň si chci udržet i určitý nadhled (který jsem si ostatně snažil udržet vždy, i když jsem působil v centrální bance).

Centrální banka vznikla historicky jako administrativní monopol. Je známo, že každý monopol by měl být regulován a téma tohoto semináře odráží tuto skutečnost. Nechci se pouštět do debat (jakkoliv mě sympatických), proč bylo upuštěno od volného bankovnictví a volné soutěže emitentů měny. Byl to mimochodem jeden z důvodů, proč jsem na podobném semináři České společnosti ekonomické prohlásil, že centrální banky jsou určitým nutným zlem. Centrální banky poté, co dostaly administrativní monopol, na sebe postupem doby nabalovaly více nebo méně dalších funkcí, takže dnešní centrální banky ve světě jsou heterogenními institucemi z hlediska kompetencí.

2. Kompetence centrální banky

Centrální banka může mít a má rozmanité a široké kompetence. Prvním úkolem zákonodárce je 1) stanovit, jaké kompetence má centrální banka v daném státě mít, 2) jaké atributy – nezávislost, skládání účtů a transparentnost – budou jednotlivé typy kompetencí mít. Podívejme se nejdříve na první problém – jaké kompetence má centrální banka v demokratickém státě mít.

Základním definičním znakem centrální banky je bezesporu měnová kompetence. Pokud se na věc podíváme podrobněji, zjistíme, že máme celou řadu možností, jakou tvář mohou jednotlivé měnové kompetence mít, jaké sdílení měnových kompetencí s jinými institucemi může nastat apod. Druhým kompetenčním balíčkem, který centrální bance někdy je a někdy není přidělován, je bankovní dohled (regulace bankovního sektoru čili supervize).

Třetí skupinou kompetencí je jakýsi koš, pod nějž řadíme všechno ostatní. Sem patří funkce originální statistické působnosti (kterou má ČNB v oblasti platební bilance), funkce tzv. "sovereign borrower" (když si půjčuje na zahraničních trzích jménem státu peníze), funkce sanátora bank, kompetence v oblasti platebních systémů atd.

1) Měnová kompetence. Na začátku devadesátých let zvolili českoslovenští zákonodárci velmi široké pojetí kompetencí centrální banky (tehdy Státní banky československé), které zůstalo ČNB dodnes. Je to jedna z možností, které ve světě existují. Měnová role je skutečně definiční znak centrální banky. Na nižších patrech je však třeba daleko jemněji definovat to, jaké kompetence centrální banka v oblasti měnové politiky má, a které kompetence sdílí a s jakou institucí. V této souvislosti stojí za to připomenout, že zákon o ČNB některé důležité věci upravuje poměrně vágně, např. oblast kursová je v zásadě neupravená – jak co do režimu tak co do kursové politiky.

2) Bankovní dohled. Bankovní dohled je velmi zajímavý kompetenční balík, o kterém zákonodárci musí rozhodnout, kam ho kompetenčně umístit. Centrální banka by měla mít možnost monitorovat bankovní sektor. Centrální banka nemůže vykonávat své měnové funkce bez možnosti přístupu k hlubokým a širokým informacím o bankovním sektoru. Znalost informací o bankovním sektoru nemusí nutně znamenat, že centrální banky vydávají správní rozhodnutí a obecná právní pravidla v oblasti bankovního sektoru. Správní úřad může i nemusí ležet vně centrální banky.

Můj názor na uspořádání či umístění těchto kompetencí byl po léta mého působení v centrální bance neměnný a zůstal nezměněný dodnes. Spíše se kloním k umístění správních kompetencí i vydávání obecně regulačních pravidel vně centrální banky, protože učebnicový konflikt zájmů mezi měnovými funkcemi a funkcemi regulátora bankovního sektoru jsem mnohokrát prožíval na vlastní kůži. Nicméně i při vymístění kompetencí bankovního dohledu by bylo dobré zajistit nějakou míru spoluúčasti centrální banky na přijímání rozhodnutí v oblasti regulace bankovního sektoru.

3) Třetí kompetenční oblastí, o které musí zákonodárce velmi seriozně uvažovat, je zbylý koš, kam spadá všechno ostatní. Nemám zde žádný vyhraněný názor a doporučoval bych velmi pragmatická řešení s jednou výjimkou: kompetence sanace. Sanační role v bankovním sektoru totiž nepřísluší centrálním bankám. Centrální banky se sanačními kompetencemi jsou v praxi velmi nestandardní, nepřímo nakládají s veřejnými zdroji a mají úzkou vazbu na rozpočet. Je jasné, že pro tyto role vznikly v demokratické společnosti jiné instituce a jiné mechanismy rozhodování, kontroly a odpovědnosti.

3. Nezávislost, skládání účtů a transparentnost

Druhým úkolem zákonodárce, o nichž jsme hovořili, je přidělit jednotlivým kompetencím centrálních bank určité klíčové atributy. Z těch klíčových atributů bych rád zmínil tři: 1) povaha a míra nezávislosti rozhodování centrální banky v dané kompetenci, 2) "accountability", což lze přeložit jako odpovědnost nebo ještě lépe jako skládání účtů a 3) transparentnost, neboli informační otevřenost centrální banky vůči veřejnosti.

Některé z těchto tří atributů se překrývají, jiné naopak stojí v určitém konfliktu či protikladu. Příklad: lze si velmi dobře představit určitý potenciální či reálný konflikt mezi nezávislostí a skládáním účtů. Nebo naopak si lze představit překrývání mezi transparentností a skládáním účtů. Transparentnost může být nazvána skládáním účtů vůči veřejnosti (uznávám ale, že právně je to těžce uchopitelný pojem).

Velmi bych varoval před ztotožňováním některých atributů, zejména transparentnosti a skládání účtů. Často v médiích uváděný konflikt mezi nezávislostí a skládáním účtů může být kontraproduktivní a krátkozraký. Když jsem byl pověřený vedením centrální banky, zažil jsem jednu velmi zajímavou diskusi mezi guvernéry nejvýznamnějších světových centrálních bank. Byla to organizovaná řízená diskuse na téma "accountability and transparency". V první části této diskuse, právě k tomu skládání účtů, vystoupil jeden z guvernérů velmi významné světové centrální banky a velmi vyhrotil rozpor mezi skládáním účtů a nezávislostí. Řekl, že zákon by neměl upravovat centrální bance, jak má skládat účty, protože to je v příkrém rozporu s nezávislostí centrální banky. A dále prohlásil, že demokratický deficit (nedostatečná či minimální úprava skládání účtu) by mohl a měl být nahrazen dostatečnou transparentností centrálních bank čili odpovědností vůči veřejnosti. Po přestávce se pak otevřela diskuse na téma transparentnosti a tam tentýž guvernér řekl, že s transparentností by se to nemělo v oblasti centrálních bank přehánět, protože to je velmi citlivá oblast a velké nahlížení pod pokličku rozhodování v centrální bance by mohlo být z dlouhodobějšího pohledu kontraproduktivní a nepříliš efektivní.

Už tehdy jsem v diskusi nesouhlasil a moje vystoupení stálo na tom, že bez jasně definovaného skládání účtu a bez jasně definované transparentnosti centrální banky není dlouhodobě udržitelná nezávislost centrální banky. Je tomu tak proto, že žijeme v reálném světě a je jenom otázkou času, kdy centrální banky s nedostatečně definovanou odpovědností (jasně definovaným skládáním účtu a transparentností) vejdou často i pod nespravedlivou kritiku, bude zpochybňována jejich role a nezávislost a začne hrozit přestřelení k opačnému extrému - minimalizace nezávislosti centrální banky a její podřízení i ve věcech, kde by měla být v zásadě samostatná.

Dlouhodobým správným řešením je definování optimální nezávislosti se všemi souvislostmi, které to má. Zákonodárce musí přidělit konkrétním pravomocím centrálních bank i konkrétní atributy. Je jasné, že každá z kompetencí centrální banky může mít přidělenu různou míru nezávislosti, skládání účtu i transparentnosti. A já k tomu dodávám: nejen může, ale musí mít! Není důvod k tomu, aby centrální banka byla stejně nezávislá v rozhodování o operačních záležitostech, čili v technice jak dosáhnout určitých cílů a například v otázkách odebírání bankovní licence nebo stanovování měnových cílů - ať to jsou cíle v oblasti růstu peněžní zásoby nebo inflační cíle.

4. Závěry

Nezávislost určitě patří k pojmům, které jsou nám jasné do chvíle, než se nás začne na ně někdo ptát. Nezávislost ústředních bank je nesnadné vyložit (jen se pokuste odpovědět na to, co to nezávislost centrální banky je, a jak je definována). Přesto bych si k otázce nezávislosti dovolil vyslovit čtyři důležité teze:

1) V dlouhodobém veřejném zájmu je mít kredibilní čili vysoce důvěryhodnou centrální banku. Kredibilita centrální banky je vlastnost, která jí umožňuje dosahovat stanovené cíle s co nejnižšími náklady pro společnost, zejména úrokovými náklady. Kredibilní centrální banka umí ovlivnit reálné procesy ovlivňováním psychologie společnosti, a je proto v zájmu celé společnosti střežit si tuto vlastnost centrální banky jako oko v hlavě. Jsem přesvědčen, že nezávislost je jedním, nicméně nutným, předpokladem k tomu, aby centrální banka byla kredibilní institucí.

2) Kredibilitě centrálních bank dlouhodobě prospívá optimální míra nezávislosti a optimálně stanovená povaha nezávislosti, kvalita nezávislosti (nikoliv tedy oba krajní extrémy, zejména ne přestřelení do krajní nezávislosti, které se může stát skutečně kontraproduktivní).

3) Nezávislost má čtyři atributy, které zde už byly zmíněny, ale já bych zdůraznit především dva z nich. Prvním atributem je personální nezávislost. V diskusi o tom kdo, na jak dlouho a na čí návrh jmenuje konkrétní kompetentní osoby do vedení centrální banky, preferuji ani ne tak jedno řešení před jiným, jako spíše to, aby tento proces vůbec byl přesně definován a tudíž byl transparentní. Opomíjí-li zákon např. to, kdo navrhuje kompetentnímu orgánu jmenování konkrétních osob do bankovní rady, může se personální nezávislost snadno zvrhnout do personální závislosti, navíc netransparentní personální nezávislosti, která je horší než transparentní závislost. Ze své zkušenosti musím říct, že bych se cítil ve své funkci daleko lépe a pociťoval bych daleko větší osobní prestiž, kdyby moje kandidatura prošla jako konsensus více ústavních orgánů nebo institucí než pouze jednou. Za úvahu stojí, zda nesvázat způsob jmenování členů bankovní rady právě s otázkou skládání účtů ze své činnosti v oblasti centrální banky.

4) Druhým atributem nezávislosti je funkční nezávislost – oblast stanovování cílů. To je opět věc, která se mě velmi úzce dotýkala v mé praxi. Velmi bych bojoval za to, aby cíle centrální banky byly co nejkredibilnější, aby se opíraly o širokou důvěru veřejnosti a ekonomických subjektů, právě z těch důvodů, aby byly co nejefektivněji naplnitelné. Přesně z tohoto důvodu bych se přikláněl ke společnému stanovování měnových cílů mezi vládou a centrální bankou, ke společnému vyhlašování těchto cílů, byť se negociování takových cílů může potom stát časově i kvalitativně velmi složitým.

Pavel Kysilka