přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 3 "Právní postavení centrální banky v demokratickém státě"

118 stran, brožovaná vazba
vyšlo: duben 2000
cena: 70,- Kč

Návrh novely zákona o České národní bance, předložený vládou, je příležitostí k otevření diskuse, do jaké míry má být centrální banka nezávislá a co má být obsahem této nezávislosti. Mezi ekonomy převládá názor, že politická nezávislost centrální banky (nezávislost na vládě) je "dobrá věc" protože potlačuje tzv. politické cykly (střídání inflační a desinflační politiky podle toho, jak blízko nebo daleko jsou příští volby) a celkově přispívá k nižší inflaci. Nezávislost centrální banky ale zároveň přináší některé závažné problémy. Podívejme se alespoň na čtyři z nich.

1) Prvním z nich je nebezpečí, že politika centrální banky a vlády nebude sladěna a že "mix" měnové a rozpočtové politiky nebude optimální. Cílem centrální banky je nízká inflace, zatímco vláda více usiluje o hospodářský růst a nízkou nezaměstnanost. Bude-li centrální banka provádět protiinflační politiku "nezávisle", tj. bez ohledu na hospodářské cíle vlády, bude vládu "tlačit" k expanzivní rozpočtové politice. Takový "mix" restriktivní měnové politiky a expanzivní rozpočtové politiky vede k vysokým úrokovým sazbám a nadhodnocené domácí měně. V konečném důsledku pak dochází k tomu, že soukromé investice a export jsou "vytěsňovány" vládními výdaji, což je z dlouhodobého hlediska velmi nepříznivé.

2) Druhé nebezpečí, které pramení z příliš nezávislé centrální banky, spočívá v tom, že není-li měnová politika centrální banky koordinována s politikou vlády, ztrácí kredibilitu, protože laická ani odborná veřejnost nevěří, že taková politika může být dlouhodobě udržitelná. Inflační cíle centrální banky (nejsou-li kredibilní) pak nemají žádoucí vliv na inflační očekávání ekonomických subjektů a to pak vede k tomu, že se samotná politika inflačního cílování může selhávat.

Proto ekonomové dnes odlišují dva druhy nezávislosti centrální banky: cílovou nezávislost a instrumentální nezávislost. Cílová nezávislost znamená, že si centrální banka sama (bez ohledu na vládu) volí svůj inflační cíl. Instrumentální nezávislost znamená, že si sama volí nástroje a způsoby, jak bude inflačního cíle dosahovat. Mezi ekonomy panuje značná shoda, že by centrální banka měla mít instrumentální nezávislost, ale že by neměla mít cílovou nezávislost. Prakticky to znamená, že by banka neměla mít pravomoc rozhodnout o inflačním cíli sama, nýbrž jedině ve shodě s vládou - inflační cíl by měl být přijat až jako společný cíl centrální banky a vlády. Jen v takovém případě bude totiž dostatečně kredibilní pro ekonomickou veřejnost.

Problém vládní novely zákona o ČNB je, že nadále přiznává naší centrální bance nezávislost ve volbě inflačního cíle. Pokud se ČNB sama nepoučila ze svých nedávných chyb při volbě inflačního cíle ani ze svého selhání při dosahování vyhlášeného inflačního cíle, měli by se z nich poučit zákonodárci a cílovou nezávislost centrální bance odebrat. Dříve než centrální bankéři a média spustí litanie o "útocích na nezávislost" ČNB, doporučuji jim prostudovat odbornou literaturu, která vesměs cílovou nezávislost centrálních bank zpochybňuje.

3) Třetí nebezpečí, které může vyplývat z extrémně nezávislých centrálních bank, je, že se do značné vytrácí politická odpovědnost centrálních bankéřů. Opět mezi ekonomy panuje značná shoda, že nezávislost by neměla zbavit centrální bankéře jejich politické odpovědnosti vůči voličům a vůči voleným zastupitelským orgánům. Právě naopak – politická odpovědnost v konečném důsledku posiluje silné a nezávislé postavení centrální banky.

Politickou odpovědnost centrální banky lze docela dobře skloubit s její nezávislostí na vládní exekutivě. Guvernér a členové bankovní rady by měli být do svých funkcí potvrzováni Parlamentem a poslanci by také měli mít pravomoc (v případech stanovených zákonem) centrální bankéře z jejich funkcí odvolat. Důvodem k odvolání by měla být především neschopnost centrální banky plnit vyhlášený inflační cíl. Inspirací by nám mohlo být postavení centrální banky na Novém Zélandu, kde je centrální banka zavázána plnit vyhlášený inflační cíl (tj. udržení inflace ve stanoveném pásmu) a jeho neplnění je důvodem k odvolání guvernéra banky.

U nás zatím centrální banka žádnou politickou odpovědnost nemá a návrh novely zákona opět s ničím takovým nepočítá. Vzbuzuje to dojem, že návrh novely ve skutečnosti připravila sama centrální banka. Nedivím se, že se našim centrálním bankéřům do žádné zákonem zakotvené politické odpovědnosti nechce. Kdyby existovala, museli by se již zodpovídat z toho, proč nesplnili svůj vlastní inflační cíl a inflaci výrazně "podstřelili". Kdyby byli na Novém Zélandu, museli by již z tohoto důvodu své funkce opustit.

4) Čtvrtým nebezpečím přílišné nezávislosti centrálních bank, které lze krásně ilustrovat na příkladu České národní banky, je, že se její chyby mohou kumulovat. Laická veřejnost vesměs nechápe, jak mocnou pákou je měnová politika v zemi s flexibilním měnovým kurzem. Lidé jsou zvyklí za všechny hospodářské problémy vinit vládu, ale rozpočtová politika vlády je ve skutečnosti téměř bezmocná v porovnání s tím, jaké účinky na ekonomiku může mít poměrně malá změna úrokových sazeb.

Když se řekne "politika", lidé si představují poslance a ministry vlády. Málokdo si uvědomuje, že centrální banka je jednou z nejmocnějších politických institucí v zemi. Že rozhodnutí centrálních bankéřů o úrokových sazbách, o povinných bankovních rezervách nebo o růstu peněžní zásoby má zásadní vliv na investice, na export, na nezaměstnanost. Že jejich případné chyby mohou vyvolat dlouhotrvající hospodářskou depresi. Ale zatímco politikové "nesou kůži na trh", centrální bankéři se skrývají za svou nezávislost a "ve jménu nezávislosti" odmítají nést odpovědnost za svou politiku. Naprosto nestačí, aby ČNB o své politice veřejnost a Parlament pouze informovala. Její skutečná politická odpovědnost, zakotvená v zákoně, je naprostou nezbytností.

Prof. Ing. Robert Holman, CSc., poradce prezidenta republiky