přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 29 "Daňová konkurence"

88 stran, brožovaná vazba
vyšlo: leden 2004
cena: 70,- Kč

Rozličné ideové názory na efekty a důsledky konkurence v přímých daních jsou obvykle spojeny s daněmi z vkladů, horních sazeb daní z příjmu fyzických osob a nejvíce s daněmi z podnikových příjmů. V první části příspěvku se zaměřuji na vývoj zdanění podniků ve vyspělých a stejně tak i středoevropských zemích. V druhé části shrnu hlavní závěry z této analýzy a položím otázku: Kdy a za jakých podmínek harmonizaci ano a ne?

1. Daňová konkurence v oblasti zdanění podniků

1.1. Vývoj statutárních sazeb daní

Fenomén konkurence ve zdanění podniků mezi vládami států i regionů lze nejednodušeji posuzovat podle vývoje statutárních sazeb. Toto porovnávání je nejoblíbenější pro svou jednoduchost a snadnou dostupnost údajů. Je však třeba mít na paměti, že definice sazeb nemusí být tak jednoduchá, jak se zdá. To kvůli existenci dočasných či stálých doplňkových sazeb či úlev a kvůli tomu, že ve velké části zemí je podniková daň vybírána na více úrovních vlád.

Prosté porovnání daňových sazeb u vyspělých zemí ukazuje pokles z průměrné 50%-ní úrovně na začátku 80. let na 35%-ní úroveň v roce 2001. Pokles sazeb je kontinuální proces a zvláště patrný byl ve druhé polovině 80. let, s ideovým přispěním ekonomů strany nabídky.

Graf 1: Vývoj statutárních sazeb daní z podnikových příjmů v období 1982-2002 (v %)

Poznámka: Jestliže země používají rozdílné sazby, je započtena daňová sazba podniků ve zpracovatelském průmyslu. Rovněž jsou započteny lokální daně i obecně platné daňové přirážky. Průměr je vážený HDP jednotlivých zemí v USD.

Pramen: Devereux, Griffith, Klemm (2002).

S ohledem na teorii aglomeračních rent Paula Krugmana je zajímavé porovnat sazby těchto daní z pohledu velikosti zemí. Zatímco v polovině 80. let byla výše sazeb ve skupině malých i velkých zemí v průměru téměř totožná (49 %), na přelomu tisíciletí byla průměrná sazba v malých zemích 32 %, zatímco ve velkých zemích 40 %. Rovněž se ukazuje, že malé a otevřené ekonomiky jsou ochotnější k radikálnějším daňovým reformám a experimentům (jako např. rovná daň).

Ještě výraznější pokles sazeb je patrný u post-komunistických zemí střední Evropy v průběhu devadesátých let. Od poloviny devadesátých let sazby v zemích Visegrádské čtyřky poklesly z úrovně 40-45 % na 18-31 % v roce 2003. Nejnižší sazba je v Maďarsku 18 %, a to již od roku 1995. Země své daňové sazby však dále postupně snižují – od letošního roku zavádí Slovensko rovnou daň 19 %, na 19 % sníží sazbu i Polsko, ČR na 24 % od 2006 (opoziční ODS navrhuje dokonce 15%). Dokonce i "lídr" ve snižování sazeb daní na kontinentu Maďarsko snižuje sazbu na 16 %.

Graf 2: Vývoj statutárních daňových sazeb v období 1993-2003 (v %)

Pramen: NEWTON Holding databáze (na základě národních daňových legislativ)

Při pohledu na statistiky neustále klesajících statutárních daňových sazeb je třeba mít na paměti omezenou vypovídací schopnost tohoto ukazatele. Pokles sazeb ještě nemusí znamenat (proporcionální) pokles daňových plateb, protože se změnami v sazbách státy mění i vymezení daňového základu. Ke zjištění skutečné změny v zatížení podniků se používají různé koncepty tzv. implicitní či efektivní daně.

Implicitní či efektivní daňová sazba je daňová sazba, která bere v úvahu nejenom statutární sazbu daně ale rovněž i další aspekty daňového systému, které určují objem efektivně placené daně. Jinými slovy bere v úvahu rozsah daňového základu a také způsob (existuje-li), jak jsou integrovány podnikové a osobní daně z příjmu. Vliv daňového systému na čistou návratnost investice závisí na mnoha okolnostech - ziskovost investice, právní status investující firmy, zdroj financování aj.

Chceme-li efektivní sazbu zprůměrovat, tak je třeba učinit určitá zjednodušení, přičemž každý způsob odhadů má přirozeně své klady i zápory. Metodologie výpočtu (odhadu) efektivní daně jsou v zásadě dvojí: dozadu hledící přístup na skutečných firemních či agregátních datech, který posuzuje historii firemních investičních rozhodnutí, a naopak dopředu hledící hypotetický způsob výpočtu, který posuzuje očekávaný daňový dopad u specifického investičního projektu.

1.2. Implicitní daňová sazba

Prvním možným způsobem vyjádření skutečného daňového zatížení je měření podle vybraných příjmů do veřejných rozpočtů. Průměrná implicitní sazba daně je pojata jako poměr daňových plateb na zisku či na daňovém základu, a to na úrovni jak firemních, tak i agregátních dat. Na rozdíl od pouhého konstatování poklesu statutárních sazeb zde můžeme sledovat skutečný vývoj daňových plateb jak v celé národní ekonomice, tak i podle geografického či odvětvového členění. Statistiky OECD nabízejí mezinárodní srovnání skutečného výběru podnikové daně na HDP a v poměru k daňovým příjmům.

Graf 3: Podíl příjmů z podnikové daně na HDP 1965-2002 (v %)

Pramen: OECD Revenue Statistics

Podle těchto statistik není všeobecný výrazný pokles statutárních sazeb provázený poklesem daňových plateb v poměru k HDP. Čím to vysvětlit? Z části změnami v ziskovosti daňových plátců a v některých zemích i samotným daňovým systémem – pokles sazeb je doprovázen rozšiřováním daňového základu. Stabilní podíl této daně můžeme dále vysvětlit i růstem podílu veřejného sektoru na HDP čili složené daňové kvóty. Výběr ostatních daní rostl rychleji než výběr podnikové daně. To také dokumentuje mírný pokles podílu příjmů z korporátní daně na celkových daňových příjmech, což znamená, že vlády méně spoléhaly na tento druh rozpočtových příjmů.

Také ve středoevropských tranzitivních ekonomikách je výrazný pokles statutárních daňových sazeb doprovázen pouze mírným poklesem podílu daňových příjmů z podnikových zisků na HDP. Oproti výsledkům ve vyspělých ekonomikách zde však musíme vzít v úvahu transformační změny, které u těchto zemí v průběhu 90. let probíhaly. Dále musíme vzít v úvahu fakt, že vývoj podílů příjmů z podnikových daní je v krátké časové řadě silně ovlivněn průběhem hospodářského cyklu. Nejnižší relativní podíl podnikových daní ze zisku na HDP i celkových daňových příjmech má Maďarsko, které již v polovině devadesátých let snížilo statutární sazbu daně na 18% a jako první zavedlo komplexní balík investičních pobídek. Význam podnikových daní jako příjmu veřejných rozpočtů setrvale klesá rovněž na Slovensku a v Polsku. Relativně stabilní a nejvyšší podíl mají tyto daně v České republice.

Graf 4: Podíl příjmů z podnikové daně na HDP (v levém grafu) a na celkových daňových příjmech (v pravém grafu) v období 1995-2002

(v %)

Pramen: OECD Revenue Statistics

Přes možná pozitiva má měření daňového zatížení podle skutečného výběru daní mnohé nedostatky, které mohou učinit mezinárodní srovnávání zavádějící. Je to problém vymezení zisku či daňového základu a také skutečnost, že některé země mají neomezenou daňovou povinnost (tj. zdanění celosvětových příjmů) a jiné nikoliv. Rozdíly mezi skutečnou a naměřenou daňovou základnou reflektují historický vývoj daňového systému a ekonomické aktivity: např. minulý vývoj investic a tedy i množství použitelných odpisů, daňové závazky v několika daňových jurisdikcích, minulý vývoj daňových ztrát (možnosti posunu) aj. Všechny naznačené charakteristiky ovlivňují daňovou bázi, avšak jsou ignorovány v měření agregovaného zisku v daném roce. Dále výsledky na základě historických dat mají sklon k výrazným meziročním fluktuacím v závislosti na průběhu hospodářského cyklu. Navíc tento přístup není schopen měřit pobídky k dalším investicím (zvláště podle způsobu financování).

1.3. Efektivní mezní a průměrná daňová sazba

Alternativním způsobem vyjádření skutečného daňového zatížení pro mezinárodní srovnání je vyjádření zdanění hypotetické investice na základě aktuální daňové legislativy, které počítá tzv. marginální a průměrnou efektivní daňovou sazbu. Podnikové daňové závazky jsou počítány jako poměr statutární sazby a daňového základu, kdy daňová základna je definována s různou podrobností příslušné daňové legislativy. Efektivní daňová sazba se pochopitelně liší podle jednotlivých konkrétních firem, forem financování atd.

Vymezení daňových základů v národních legislativách je velmi komplexní a zahrnuje vše od odpisů na kapitálové výdaje, odčitatelné položky na penzijní rezervy, až po ocenění aktiv. Pro přílišnou komplexnost není možno úplné mezinárodní srovnání provést, a proto je třeba učinit četná zjednodušení. Nejčastějšími zjednodušeními je, že se počítá pouze zdanění u zdroje, vylučují se odvětvově specifická opatření a vylučují se daňové úniky. Započítávají se pouze hlavní charakteristiky určení daňového základu jako současná hodnota odpisů. I přes četná zjednodušení však tyto přístupy umožňují poskytnout indikátor pobídek investic ukazující vliv daňových rozdílů.

Mezní efektivní daňové sazby v čase téměř stagnovaly, což je v rozporu se závěrem o výrazném tlaku na snížení podnikových daní jako důsledku daňové konkurence. Vysvětlením je, že sazby u mezních investic jsou silně ovlivněny stanovením daňového základ, např. hodnotou odpisů. Při započtení skutečné míry inflace místo fixované jsou odpisy sice relativně "štědřejší" a mezní efektivní daňové sazby jsou nižší, avšak v porovnání s poklesem statutárních daňových sazeb tento pokles zaostává.

Graf 5: Vývoj mezních efektivních daňových sazeb (EMTR) ve vyspělých zemích v období 1982-2001

(v %)

Poznámka: Výpočet je založen na předpokladu hypotetické investice do strojů či továrny, která je financována z vlastních zdrojů (nikoliv dluhově). Není započteno zdanění akcionářů. Jedná se o tzv. mezní investiční projekt, tj. ekonomický zisk je nulový. Další předpoklady jsou: reálná diskontní míra 10%; fixní míra inflace 3,5%; míra odpisování 12,25%. Vážený průměr je podle HDP zemí v USD.

Pramen: Devereux, Griffith a Klemm (2002)

Situace je poněkud odlišná v případě vývoje průměrných efektivních daňových sazeb, které ve vyspělých zemích v období 1982-2001 poklesly ze 42 % na 33 %. V poklesu průměrných efektivních sazeb na rozdíl od mezních hraje nižší roli vliv daňového základu (např. odpisů) a naopak silnější determinantou je statutární daňová sazba. Dále lze poukázat na rozdílný vývoj průměrné efektivní daňové sazby podle ziskovosti investic v čase, kdy pro nízko-ziskové projekty (mezní investice) sazba poklesla pouze nepatrně, zatímco s rostoucí ziskovostí byl pokles průměrné efektivní sazby výraznější. To souvisí s tím, že u ziskovějších investic převažuje vliv snížení statutárních sazeb nad rozšířením daňové základny.

Graf 6: Vývoj průměrných efektivních daňových sazeb ve vyspělých zemích v období 1982-2001 (v %)

Poznámka: Stejné předpoklady jako u grafu 5.

Pramen: Devereux, Griffith a Klemm (2002)

Na dalším grafu vidíme ilustrativní srovnání statutárních a efektivních daňových sazeb v zemích Visegrádské čtyřky podle platné legislativy z roku 2003. Efektivní daňové sazby ve středoevropských kandidátských zemích naznačují poměrně veliký rozdíl mezi průměrnou efektivní sazbou a statutární sazbou v případě České republiky na jedné straně, zatímco rozdíl v sazbách v Polsku a Slovensku je nižší. To by indikovalo výše nastíněnou hypotézu, že v případě nižších statutárních sazeb jsou daňové základy širší. V případě tranzitivních zemí nejsou tyto rozdíly tolik výrazné pokud aproximujeme výši daňového základu pouze pomocí výše možných odpisů.

Graf 7: Efektivní a statutární daňové sazby ve středoevropských kandidátských zemích v roce 2003 (v %)

Poznámka: Výpočty jsou založeny na metodologii v Devereux, Griffth a Klemm (2002); údaje jsou z národních daňových legislativ.

Pramen: vlastní výpočty

Odhady výše efektivních daní z podnikových příjmů provedla také Evropská komise (2001), která hodnotila rozdíl ve zdanění podniků v rámci evropské patnáctky s cílem identifikovat překážky ve fungování společného trhu.

Studie konstatovala poměrně vysoké rozdíly v průměrných efektivních daňových sazbách v rámci EU: ve skupině zemí s nejvyšším zdaněním (Německo, Francie, Belgie a Portugalsko) je efektivní sazba na úrovni 35%; v zemích se střední úrovní zdanění podniků (skandinávské země, Velká Británie a Rakousko) je sazba okolo 25% a výjimkou je Irsko s úrovní 10,5% (vyšší než statutární sazba je dána započtením daně z průmyslové nemovitosti). Na tomto místě si všimněme dvou zajímavostí: graf jednak naznačuje, kdo se v EU kloní k větší daňové koordinaci a kdo ne; zajímavá je i souvislost mezi růstovou výkonností zemí EU a změn ve výši jejich nominálních i efektivních daňových sazeb z podnikových zisků.

Graf 8: Průměrné efektivní daňové sazby v členských státech EU-15 v roce 1999 (v %)

Poznámka: Průměrné efektivní daňové sazby jsou počítány na předpokladu investice středně-velké firmy ve zpracovatelském průmyslu, která je financována z 55% zadrženými zisky, 10% emisí nových akcií a 35% dluhově. Reálná úroková míra je 5% a míra zisku před zdaněním 20%, resp. 40%.

Pramen: Evropská komise (2001)

Zpráva Komise dále konstatovala, že daňové systémy členských států nejvíce podporují investice do nehmotných aktiv a strojů a jako zdroj financování formu dluhového financování (tzv. daňový štít). Podobně velké rozdíly jako v efektivních sazbách jsou v EU i v případě financování z různých členských států. Studie dále říká, že výše nominálních sazeb je zdaleka nejdůležitější determinantou skutečného daňového břemene a pobídek k investicím. A to i přes to, že nižší sazby jsou obvykle spojeny s širším daňovým základem.

2. Koordinace daní z podnikových příjmů?

Na předchozích grafech jsme viděli, jak systémy daní z podnikových příjmů postupně konvergují (či harmonizují) k nižším úrovním jak statutárních, tak i efektivních sazeb. Avšak oproti obavám některých ekonomů či politiků již z osmdesátých let se zatím nejedná o "závod až na skutečné dno". Rozpočtové příjmy z těchto daní v poměru k HDP spíše stagnovaly než klesaly.

Je třeba rozlišovat konkurenci systémů a konkurenci v nestandardních daňových režimech jako jsou daňové ráje či systémy selektivních, daňových úlev, tj. investičních pobídek. Dosavadní pokusy o koordinaci v podnikových daních byly zaměřeny právě na preferenční daňové režimy či daňové ráje - zpráva OECD o škodlivé daňové konkurenci, Rudingova zpráva, Primalorova skupina či ECOFIN (Kodex postupu při zdaňování podniků). Nicméně tyto iniciativy nebyly závazné.

Za současného stavu, kdy je daňová konkurence démonizována kvůli špatným efektům na fungování společného trhu, se jeví snahy o koordinaci jako neopodstatněné. 15 či respektive 25 odlišných daňových režimů je jistě překážkou ideálního fungování společného trhu. Je ale otázkou, zda je výhodnější harmonizace cestou zavedení evropské daně a základu, minimální nominální sazby či nechat daňovou konkurenci vykonat své?

Jestliže jsou dnes snahy o harmonizaci přímých daní ne příliš ekonomicky odůvodnitelné, situace nemusí být tak černobílá v případě postupu ve federalizaci EU. V případě společné fiskální politiky, myslím skutečně společné fiskální politiky, by k určité formě harmonizace daní muselo dojít. Pravděpodobně způsobem dělení příjmů na federální a státní úroveň. Připomeňme, že společná fiskální politika je jednou z podmínek uspokojivého fungování měnové unie. Eurozóna má dnes 12 členů a noví členové EU tam hodlají vstoupit do pěti až deseti let.

Poslední otázkou daňové konkurence versus harmonizace jsou asymetrické efekty případných harmonizačních akcí. Nové členské země mají daňové sazby z podnikových zisků pod evropským průměrem a podle dosavadního vývoje lze očekávat, že snižování bude dále pokračovat. Tyto země totiž musejí vyrovnávat domnělé i skutečné lokalizační a aglomerační nevýhody, které mají vůči vyspělejším zemím. Nechtějí-li rozšiřovat značně diskutabilní systémy selektivních podpor (investičních pobídek), které jsou již dnes na maximu akceptovatelnosti evropského zákonodárství veřejné podpory, jedinou cestou zůstává snižování plošného zdanění.

Vzhledem k dosavadním snahám o umělou koordinaci vývoje je pravděpodobné, že by minimální sazby byly nastaveny relativně příliš vysoko vůči ostatním zemím, což by v delším období vedlo k negativním důsledkům pro celou evropskou ekonomiku. Negativní důsledky by byly pravděpodobně ještě výraznější pro malé méně vyvinuté ekonomiky jako jsou nové členské země. Případné úspěchy daňové koordinace (např. formou zavedení minimální daňové sazby a stejně definovaného základu) by tak těmto zemím způsobily nemalé potíže.

Literatura:

• Devereux, M., P., Griffith, R., Klemm, A. (2002): Corporate Income Tax Reforms and International Tax Competition. Economic Policy, s. 450-495.
• Gordon, R., H. (1986): Taxation on Investment and Savings in the World Economy. American Economic Review 76, s. 1086-1102.
• Evropská Komise (2001): Company Taxation in the Internal Market. Commission Staff Working Paper SEC, Brussels.
• Evropská Komise (1998): Conclusions of the ECOFIN Council Meeting on 1 December 1997 Concerning Taxation Policy. Official Journal of the European Communities.
• Evropská Komise (1992): Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation. Ruding Committee, Brussels.
• Keen, M. (2002): Preferential Regimes Can Make Tax Competition Less Harmful: National Tax Journal 54, s. 757-762.
• OECD (1998): Harmful Tax Competition: An Emerging Issue, OECD, Paris.
• OECD: Revenue Statistics, OECD, Paris.
• OECD (2000): Towards Global Tax Co-operation: Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices, OECD, Paris.
• Sorensen, P., B. (2000): Tax Co-ordination: The Case for International Tax Co-ordination Reconsidered. Economic Policy, s. 430-471.

Miroslav Plojhar, Newton Holding