přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 29 "Daňová konkurence"

88 stran, brožovaná vazba
vyšlo: leden 2004
cena: 70,- Kč

Globalizace ekonomiky rušící postupně hranice mezi státy, ruší či oslabuje i hranice daňové. Vyvstává otázka, zda tato skutečnost nebude překážkou efektivního zdaňování osob a zejména podniků. Vlády se ptají, jakým způsobem je možno čelit hrozbě podlomení veřejných rozpočtů. Odborníci se v této věci neshodují na řešení. Zatímco někteří požadují společné úsilí dotčených států po vzájemné spolupráci v koordinaci a harmonizaci daní, jiní oponují tím, že nejefektivnějším řešením, tak jako v mnoha jiných oblastech ekonomiky, je tržní alokace, čili připuštění konkurence do daňových systémů.

Předkládaný příspěvek se snaží nalézt odpovědi na otázky možného řešení daní v globálním prostředí. První část shrnuje, jakým způsobem se všeobecná mobilita mezi státy podepisuje na daních. Druhá část zkoumá, jaké jsou možné způsoby reakcí vlád. Třetí část se ptá, jaká doporučení poskytuje daňová teorie. Čtvrtá část popisuje současný stav konkurence, koordinace a harmonizace daní v zemích Evropské unie.

1. Globalizace a jednotný trh a jejich vliv na daně

Koncem 20. století se významně změnily podmínky, za kterých vlády vybíraly po dlouhá staletí a tisíciletí daně. Zvyšující se propojenost národních ekonomik a trhů způsobuje růst daňových úniků a silnou daňovou konkurenci mezi státy. Zejména se to dotýká daní s vysokou mobilitou základů, tedy daní ukládaných na finanční kapitál, ostatní kapitál, zboží a služby. Nejméně mobilní je doposud pracovní síla a nemobilní zůstává nemovitý majetek.

V. Tanzi[1] uvádí následující rozhodující okolnosti vzniku tradičních daňových systémů, které však přestávají platit:

· státy byly od sebe teritoriálně oddělené,

· hraniční kontroly mohly účinně působit,

· kapitál byl prakticky bez pohybu přes hranice,

· vysoké tarify a kontrola na hranicích omezovaly pohyb zboží ze státu do státu,

· kapitálový pohyb byl zakázán nebo přísně kontrolován,

· lidé pracovali ve své zemi a nemohli být zaměstnáni jinde,

· firmy operovaly v zemi vlastníků a ne v jiných zemích,

· žádná daňová konkurence se nemohla rozvinout.

Jednotlivci i společnosti mohou realizovat investice v různých zemích světa, zatajovat příjmy ze zahraničí, zejména pokud daňové ráje neumožňují výměnu informací. Snaha států po zachování daňových příjmů tím, že zpřísní podmínky a kontrolu, vede k odlivu kapitálu ze země.

V současnosti jsou mnohé korporace nadnárodní a už ztratily národní identitu, navíc tento trend se bude prohlubovat. Statistiky dokazují, že významná část růstu světového obchodu připadá na různé divize multinárodních společností. Zatímco v roce 1970 byla pětina světového obchodu vnitrofiremním obchodem, počátkem 90. let to byla již celá jedna třetina, kromě obchodních služeb mezi transnacionálními korporacemi.[2]

Pak ovšem vzniká problém alokace zisku a daní mezi zúčastněné země a podniky mají možnost snižovat daň manipulací s touto alokací a také manipulací s cenami vstupů. Technické parametry nových výrobků ztěžují kontrolu transferových cen (dnes jsou letadla, automobily, elektronika i nemovitosti jedinečnými výrobky s individuálními cenami, rovněž služby mají často tuto vlastnost.).

2. Možné reakce vlád na ohrožení veřejných rozpočtů

Vlády, jejichž poplatníci v důsledku otevření hranic mohou přesouvat své daňové základy do zemí s výhodnějšími daňovými režimy, mohou buď přistoupit na daňovou konkurenci, snažit se lákat poplatníky na výhodnější podmínky v daních a v poskytování veřejných služeb a tím udržovat své veřejné finance v přijatelných mezích, nebo se vzájemně dohodnout na harmonizaci či koordinaci daňových systémů (viz tabulka č. 1). Rozdíl mezi harmonizací a koordinací tkví ve stupni přibližování daňových systémů a závaznosti přijatých opatření.

Obě výše uvedená politická řešení v sobě mají potenciální výhody, ale také jistá nebezpečí. Tabulky č. 1 a č. 2 heslovitě shrnují přínosy a nebezpečí obou politik. Je třeba ovšem zdůraznit, že přínosy a nebezpečí jsou pouze potenciální, pro většinu z takovýchto dopadů daňové politiky chybí přesvědčivé důkazy a vždy bude také záležet na dalších okolnostech.

Zastánci daňové konkurence se v souladu s Tieboutovou teorií domnívají, že konkurence ve veřejných financích je stejně zdravá jako v oblasti financí soukromých a že vlády budou tudíž, vystaveny konkurenci ostatních, efektivně vynakládat finance a vybírat daně. Odpůrci daňové konkurence, kteří ji přímo neváhají nazývat "škodlivou" naopak argumentují tím, že ve veřejných financí trh selhává, konkurence pak vede k ohrožení daňových výnosů se všemi negativními důsledky, včetně nadměrného dopadu na málo mobilní daňový základ, kterým jsou mzdy. Konkurence tak nejen ohrožuje veřejné rozpočty, ale navíc již ve své první fázi může negativně ovlivnit zaměstnanost.

Tabulka 1. Daňová konkurence – přínosy a nebezpečí

Tabulka 2. Harmonizace a koordinace – přínosy a nebezpečí

Harmonizace a koordinace daní může omezovat daňové úniky buď proto, že pro poplatníky prostě ztrácí smysl mezinárodně daně plánovat nebo proto, že daňové správy sdílí společné informace o věcech daňových dlužníků. Zároveň však vlády nejsou nuceny efektivně pracovat s veřejnými rozpočty, protože jsou schopny od těchto daňových dlužníků, vybírat stále vyšší daně, jako tomu bylo až doposud. Navíc se v mezinárodním měřítku projeví vliv silných průmyslových lobby na daňové systémy.

Zřejmě jako reakce na nežádoucí vývoj veřejných rozpočtů, kdy neefektivní výdajová strana tlačí i daně do stále větších podílů na HDP, vyskytují se návrhy některých ekonomů a politiků, nahradit mezinárodní harmonizaci a koordinaci daní daňovou konkurencí. Tito ekonomové a politici odmítají nazývat daňovou konkurenci "škodlivou" ("harmful"), a naopak ji považují za prospěšnou, produkující nejefektivnější alokaci zdrojů ve veřejném sektoru.

1. Podporuje teorie daňovou konkurenci?

Konkurence znamená řešit daně a výdaje současně, neboť zde přijímáme paradigma konkurenčního trhu soukromých výrobků a služeb. V tomto modelu každý výrobce (ve veřejných financích vláda) nabízí své produkty v nejlepší kvalitě a za nejnižší možné ceny a neustále porovnává náklady s cenou. Stejně tak spotřebitel (ve veřejných financích poplatník a konzument veřejných statků) hledá rovnováhu na základě mezních nákladů a mezních užitků všech spotřebovávaných statků.

Problém je ovšem ve skutečnosti, že daně nemohou být všeobecně ukládány na základě principu prospěchu, jestliže většina z nich neuspokojuje potřeby těch, kdo platí, ale potřeby jiných (naprostá většina veřejných výdajů totiž směřuje do sociální oblasti). V daňové teorii se tento nesoulad projevuje oddělením teorie daňové od výdajové.

Adam Smith vyznával princip prospěchu ve zdanění, což vyjadřuje jeho první tzv. daňový kánon: "V každém státě by měli poddaní přispívat na výdaje na správu státu tak, aby to co nejlépe odpovídalo jejich možnostem, tj. úměrně důchodu, kterého pod ochranou státu požívají."[3] Smith uplatnění tohoto principu přirovnává k pronájmu velkého panství mnoha nájemníkům-pachtýřům. Každý nájemce platí pachtovné, jakožto úhradu za výdaje, spojené se správou tohoto panství. Podíl jednotlivce závisí na prospěchu (důchodu), který jednotlivec získává. Přesto ale Smith ve své knize rozvíjí zvlášť teorii panovníkových výdajů a pak příjmů, čili daní.

Stejně si počínají ekonomové i po Smithovi a v rámci veřejných financí rozvíjejí v podstatě dvě teorie - teorii daňovou a teorii veřejných výdajů.[4] O století později marginalisté formulují daňový princip rovné mezní oběti, jenž poprvé spojuje daně a výdaje do jednoho ekonomického modelu.

K maximu celkového blahobytu dochází podle nich tak, že jednotlivci na základě svých preferencí porovnávají mezní užitek statku s cenou. Tento základní zákon efektivnosti platí jak pro soukromé, tak pro veřejné statky. Rozdíl mezi nimi je v tom, že privátní statky jsou prodávány všem za stejnou cenu. Jedinec pouze určuje spotřebované množství podle toho, kdy se mezní užitek (jenž je funkcí spotřebovávaného množství) rovná ceně. Veřejné statky se naproti tomu vyznačují svou dostupností všem ve stejném množství, neboť jejich spotřeba je nedělitelná a nevylučitelná. Aby se u nich mezní užitek rovnal ceně a vzhledem ke skutečnosti, že mezní užitek mají různí lidé při stejném množství různý, musí existovat individuální ceny (tj. různý příspěvek ve formě daně).

V neoklasickém modelu tak poplatník rozhoduje na základě svých preferencí o výši svých daní. To však ve veřejném sektoru není možné, neboť lidé neplatí státu bez přinucení, a proto své preference skrývají. Východisko pak teorie nachází v "moudrém státu", který aproximuje potřeby poplatníků (např. Emil Sax), nebo v aproximaci veřejnou volbou (např. Knut Wicksell, Tiebout, Buchanan).

I poté se teorie rozděluje na daňovou a výdajovou. Princip prospěchu, podle něhož poplatníci platí daně podle užitku, jaký mají z veřejných služeb, sice součástí daňové teorie zůstává, jeho uplatnění je ale spíše v teoretické než praktické rovině. Zdůvodňují se jím některé daně, například existence daně ze zisku korporací je někdy podporována teorií, podle níž tato daň je jakousi platbou korporací za veřejnou infrastrukturu, podobně jako tomu je i u daně z nemovitostí. Žádná ze jmenovaných daní však není ukládána ve výši odpovídající případnému prospěchu z veřejných služeb pro poplatníky.

1. Jaký je skutečný stav konkurence a harmonizace v zemích Evropské unie?

Položme si nyní otázku, jaká je skutečnost v oblasti daňové konkurence, harmonizace a koordinace v zemích Evropské unie. Která z možných daňových politik zde převažuje?

Přetrvávající rozdíly mezi národními daňovými systémy jsou z hlediska daňové politiky EU jednak považovány za překážku plynulého fungování jednotného trhu, jednak označovány za příčinu růstu nezaměstnanosti. Daňová konkurence totiž znevýhodňuje práci oproti kapitálu a zboží a službám, neboť práce má nemobilní základ, a tudíž se poplatníci nemohou snadno vyhýbat dani únikem na území jiných států.

Evropská unie si je vědoma toho, že národní politické zájmy jsou ve zdanění velmi silné, a tudíž je harmonizace obtížná. V přímých daních nedošlo za celá desetiletí prakticky k žádnému pokroku v harmonizaci základů či sazeb, nepřímé daně mají harmonizovány administrativu (výběr daní), základy a stanoveny minimální možné sazby. To se považuje za nutný předpoklad volného pohybu zboží a služeb přes hranice.

Podívejme se na vývoj a stav u dvou velkých daní, ke kterým má politika EU rozdílný přístup, a to daně ze zisku korporací a DPH.

U daně korporací statutární sazba klesá. V zemích OECD se od roku 1988 do roku 1997 snížila z průměrných 44 % na průměrných 36 %. Efektivní sazba (podíl daně na účetním zisku před zdaněním) kopíruje sazbu statutární a také klesá. V žádné členské zemi přitom nedošlo ke zvýšení sazby.[5] Analýza provedená firmou KPMG u 637 společností navíc dokládá, že během posledních 3 let klesla efektivní daňová sazba v průměru o 3,4 % (efektivní daňová sazba je podíl daně a zisku před zdaněním)[6].

Bylo také zjištěno, že země s nízkou statutární sazbou, přitahují kapitál, zatímco země se sazbou vysokou, ho odrazují.[7] Proto se vlády snaží přilákat kapitál pomocí tzv. daňových úlev, resp. prázdnin.

Výnosy této daně ale dlouhodobě mírně rostou, což je možná poněkud překvapivé. Zvláště v posledních letech minulého století, kdy daňová konkurence je již v plném proudu, bychom čekali pokles výběru této daně. Opačný vývoj daňových výnosů lze pravděpodobně zčásti připsat růstové fázi ekonomického cyklu, zčásti rozmachu kapitálových trhů přes hranice (neboť v těchto případech na kapitál dopadají srážkové daně) a zčásti i změnám ve financování korporací (méně úvěrů znamená více daní, protože dluhové financování je daňově výhodné).

Vzhledem k absenci harmonizace daně korporací, se nabízí závěr, že konkurence funguje a způsobuje pokles sazby a zavádění dalších daňových stimulů. Zda-li koordinace prováděná v rámci OECD a zaměřená proti daňovým rájům, má nějaký vliv na sazbu, stimuly a výnosy u této daně, lze jen těžko odhadovat.

Daň z přidané hodnoty je v zemích EU harmonizována, nicméně sazba se nesbližuje (pokud by se základní sazby DPH v zemích EU vzájemně přibližovaly stejně rychle jako v průběhu 90. let, trvala by jejich unifikace ještě dalších 90 let[8]). Harmonizace základní sazby stanovením její minimální výše na 14 % v roce 1993, se dotkla pouze dvou zemí EU – Španělska a Německa, ale tyto země plánovaly růst své základní sazby DPH bez ohledu na vývoj harmonizace. U této daně se zdá, že ačkoliv je zde legislativní harmonizace, skutečné přibližování a reálná harmonizace je v nedohlednu.

Na základě výše uvedeného o dvou významných daních, k nimž se politika EU chová různě, se lze domnívat, že stav daňové politiky v zemích EU je mixem konkurence a koordinace s minimálním přispěním harmonizace. Vývoj v této oblasti lze jen obtížně předvídat, neboť závisí nejen na daňové politice (národní politika jednotlivých zemí i společná politika), ale - a to možná ještě větší měrou - na chování ekonomických subjektů a administrativy a jejich reakcích na daňovou politiku.

5. Závěr

Daňová koordinace a harmonizace s sebou nese riziko spočívající v nepřiměřeném růstu daňového břemene poplatníků a také při nekooperaci některých států by nebyla účinná. Konkurence může způsobit poddimenzování veřejného sektoru pod únosnou mez (tím ovšem není řečeno, že by snad současná daňová kvóta nebyla příliš vysoká) a nese riziko daňového přetížení nemobilních základů, zejména práce. Konkurenční výhoda nízkých daní by však mohla pravděpodobně přechodně podpořit ekonomiku a veřejné finance individuálního státu. V případě všeobecné koordinace a harmonizace daní mezi ostatními státy je to jasné Olsonovo "vězňovo dilema".

Literatura:

• A modest decline in the EU overall tax burden since 1999. (2003) www.eurostat.cz. 2003.
• Activities of the EU in 2002 in the tax fields. (2003) EC, Directorate General Taxation and Custons Unions. Brusel 2003.
• Faria, A. G. A.: Tax Coordination and Harmonization. In: Parthasarathi Shome (ed.): Tax Policy Handbook: IMF 1995.
• Grop, R., Kostial. K.: The Disappearing Tax Base: Is Foreign Direct Investment Eroding Corporate Income Taxes? European Central Bank. Working Paper No. 31, September 2000.
• http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/information_notes/priorities.htm
• http://www.oecd.org/EN/home/0,,EN-home-22-nodirectorate-no-no--22,00.html
• Kubátová, K. (1999): Zdanění v ČR a zemích EU – komparace. In: Rozvoj finanční a účetní teorie a její aplikace v praxi z interdisciplinárního hlediska. Výzkumná zpráva projektu CEZ: J18/98:311100001, VŠE v Praze, 1999, s. 21-38.
• Kubátová, K.: Daňová teorie a politika. Praha, Aspi Publishing 2003.
• Kubátová, K.: Vývoj daně z přidané hodnoty v Evropské unii – je harmonizace přání nebo skutečnost? Acta Oeconomica Pragensia, 2002, roč. 10, č. 1, s. 31–40.
• Sazby míří dolů. Ekonom 16/2001, s. 22–23
• Structures of the Taxation Systems in the European Union. Data 1995 – 2001. (2003) EC, Directorate General Taxation and Customs Unions. 2003.
• Smith, A.: Pojednání o podstatě a původu bohatství národů. SNPL, Praha, 1958.
• Tanzi, V.: Globalization of Tax Competition and the Future of Tax Systems, 1996, IMF Working Paper.
• Tax Policy in the European Union. European Commission. (2000).
• The 2001 Tax Efficiency Scoreboard. 2001. CFO Europe. www.cfeurope.com

[1] Viz Tanzi (1996).

[2] viz Tanzi (1996).

[3] Viz Smith (1958), s. 392 – 394.

[4] Je zde i teorie veřejných rozpočtů, ale ta se zabývá nejvíce tzv. rozpočtovým procesem a teorie veřejného dluhu.

[5] viz Gropp Kostial (2000)

[6] The 2001 Tax Efficiency Scoreboard (2001)

[7] viz Gropp-Kostial (2000)

[8] viz Kubátová (2002)

Květa Kubátová, profesorka Vysoké školy ekonomické