přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 29 "Daňová konkurence"

88 stran, brožovaná vazba
vyšlo: leden 2004
cena: 70,- Kč

V české ekonomice dochází od nástupu sociálně demokratických vlád, a zejména vlády premiéra Špidly, k prohlubování deficitů státního rozpočtu a veřejných rozpočtů, a to přesto, že se nacházíme ve fázi růstu ekonomiky. V roce 2002 dosáhl schodek veřejných rozpočtů rekordní výše 3,9 % HDP, ještě vyšší schodek je očekáván na letošní rok (6,2 % HDP).

1. Legalizace zadlužování

Kdybychom použili standardní metodiku Mezinárodního měnového fondu, pohybovaly by se v ČR schodky veřejných rozpočtů v současnosti již okolo 7 % HDP. Deficit státního rozpočtu dosáhl v roce 2002 1,7 % HDP a pro letošní rok vláda očekává deficit 3,9 % HDP. Odhadovaný trend dalšího růstu schodků bez reformy veřejných financí ukazuje Tabulka 1.

Tabulka 1. Státní rozpočet: pasivní scénář

Pozn.: Řádek "a" vyjadřuje rozpočtové ukazatele v metodice užívané dosud pro předkládání návrhu státního rozpočtu, řádek "b" vyjadřuje ukazatele v "očištěné" metodice (příjmy bez splátek půjček a dotací z FNM, výdaje bez půjček, garancí a dotací transformačním institucím).

Pramen: Ministerstvo financí, rozpočtový výhled

Pod vlivem vnějších faktorů – paktu stability a růstu a maastrichtských kritérií – se vláda ve snaze vylepšit obraz ČR při vstupu do Evropské unie rozhodla provést tzv. reformu veřejných financí. V červnu 2003 vláda schválila rozpočtový výhled do roku 2006, který vychází z její koncepce reformy. Cílem tzv. aktivního scénáře vlády je snížit do roku 2006 deficit veřejných rozpočtů pod 4 % HDP tj. na nejvýše 116 miliard korun, a deficit státního rozpočtu pod 2 % HDP (60 miliard Kč).

Srovnání s čísly uvedenými nahoře ovšem ukazuje, že cílem reformy je fakticky pouze návrat veřejných financí do stavu, v jakém se nacházely ještě v roce 2002. Dojem razantní reformy vládní cílová čísla mohou dělat jen ve srovnání s tzv. pasivním scénářem vývoje (tabulka 1), který je ovšem extrapolací rozhazovačné politiky vlády. Vychází z dosavadního nastavení systému, které vláda až dosud nebyla ochotna měnit. Tzv. aktivní (reformní) scénář ukazuje tabulka 2.

Tabulka 2. Deficit v aktivním scénáři vlády (% HDP)

Pramen: Ministerstvo financí, rozpočtový výhled

Přes optický rozdíl mezi tzv. pasivním a aktivním scénářem zůstává skutečností, že vládní "reforma" je ve skutečnosti spíše legalizací dalšího zadlužování ekonomiky. Je totiž spojena s pokračujícím nárůstem veřejného dluhu. Podle vládní reformy vzroste veřejný dluh v roce 2006 na 38.5 % HDP (z 27 % v roce 2002). V absolutních číslech bylo propočteno, že za 4 roky Špidlovy vlády bude ČR i přes vládní "reformu" zadlužena o dalších více než 500 miliard korun, kumulovaný veřejný dluh dosáhne v roce 2006 částky téměř 1000 miliard a jen dluhová služba bude pak představovat 40-50 miliard výdajů ze státního rozpočtu.

Můžeme tedy shrnout, že vládní "reforma": 1. neodstraní situaci, kdy i přesto, že ekonomika roste, existuje rozpočtový deficit, 2. nezabrání dalšímu růstu státního dluhu. Z obou hledisek je vládní reforma nedostačující pro ozdravení veřejných financí.

2. Dům bez projektu

Obhájci vládní reformy namítají, že jde jen o prvý krok, a vláda také již slibuje, že další kroky budou následovat. Problém je v tom, že v koalici neexistuje shoda o konečné podobě systému veřejných financí, a proto se od počátku nedělají promyšlené systémové kroky, nýbrž hledají se záplaty pro rozpočet. Je to jakoby se přestavoval dům bez celkového projektu, stylem že tu se něco ubourá a tam něco přistaví, přičemž nikdo přesně neví, jak má konečný výsledek vypadat.

Česká ekonomika potřebuje systémové kroky, dlouhodobě odstraňující deficitnost veřejných rozpočtů. Je nutné změnou celkového nastavení systému vyvolat změny v chování ekonomických subjektů – jednotlivců i podniků, domácností. Jde o to, aby byly na jedné straně schopny a ochotny plnit své daňové povinnosti - a na druhé straně aby nebyly motivovány k zneužívání sociálního a zdravotního systému. Dále je podstatné, aby lidé nespoléhali se zabezpečením na stáří pouze na stát.

Skutečná reforma by vyžadovala podstatně zjednodušit daňový systém, a zároveň výrazně snížit roli státu v ekonomice - snížit úroveň přerozdělování přes státní rozpočet. Znamenalo by to neřešit daňovým systémem – jeho progresí – primárně sociální cíle, zjednodušit a zlevnit i sociální systém, reformovat zdravotnictví a školství, a v neposlední řadě zavést skutečně vícepilířové zabezpečení na stáří – spojené s větší odpovědností jednotlivců.

Naproti tomu vládní "reforma" je svým obsahem zatím spíše jen balíčkem záplat pro rozpočet, protože jde prostě cestou zvyšování daní a škrtů ve výdajích. Ta opatření, která pozměňují systém, jsou postavena na filosofii přinucení a zesílené administrativní kontroly, což zatíží podnikání (ale i státní aparát) dalšími náklady. Přitom nesmíme zapomínat, že žijeme v otevřené ekonomice – je zde možnost úniku firem do zemí s výhodnějšími podmínkami. Reforma vytváří i silné stimuly pro únik drobných podnikatelů do šedé ekonomiky. A zároveň veškerá razantnější systémová opatření – pokud se o nich vůbec uvažuje - jsou odsouvána do budoucna.

3. Příjmová opatření

Podívejme se blíže na jednotlivé oblasti reformy, počínaje daňovým systémem. Současná podoba reformy nepřináší v daňové oblasti jasná systémová řešení s dlouhodobým efektem. Zejména se nepočítá se zásadním zjednodušením celé daňové soustavy. Celkový "balíček" daňových opatření vlády směřuje jednoznačně k rychlému záplatování rozpočtu. Tomuto závěru se částečně vymyká jen snížení sazeb daně z příjmu právnických osob (z 31 % postupně na 24 % k 1.1.2006), které bude ovšem z velké části kompenzováno rozšířením základu daně. Promeškanou příležitostí je, např. to, že v novém zákoně nedochází ke sblížení obou sazeb DPH, tak aby méně distorzovaly spotřebu.

Z reformy je patrná snaha přenést větší zátěž na nepřímé daně (rozšíření položek, které podléhají vyšší 22 %ní sazbě DPH a zvýšení spotřebních daní), zpřísnit podmínky zejména pro malé podnikatele a pro OSVČ (zvýšení základu pro minimální platby daně u OSVČ na 50 % průměrné mzdy) a administrativními opatřeními omezit daňové úniky (kolkování lihovin a zákaz jejich prodeje na tržištích, registrační pokladny atd.).

Dalšími opatřeními jsou snížení hranice obratu pro povinnou registraci k DPH ze 3 mil. na 1 mil. Kč ročně do roku 2004, rozhodnutí nevalorizovat po několik let daňová pásma a odečitatelné položky u daně z příjmů fyzických osob (odpočitatelná položka na děti však má být zvýšena o 2000 Kč), snížení sazeb daně z převodu nemovitostí (na druhé straně zrušení některých osvobození od této daně), rozšíření okruhu obecních daní a úpravy předmětu silniční daně (vynětí vozidel registrovaných v EU).

Podpůrným krokem "reformy" mají být majetková přiznání. Ta mají být zavedena na majetek zakoupený v budoucnu, od určité ceny. Má jít o systémový krok, bránící daňovým únikům, praní špinavých peněz a korupci. Přínosy tohoto kroku budou nejisté, náklady vysoké jak pro občany (finanční a časové náklady plus podezíravost vůči podnikavosti) tak i pro stát (administrace a kontrola, posílení tendencí k příjmové závislosti na státu).

Vedle růstu daní má k příjmům státního rozpočtu přispět ještě zvýšení sociálního a zdravotního pojistného. To se týká zejména OSVČ, kde se má vyměřovací základ pro minimální platby pojistného zvýšit na 50 % průměrné mzdy.

Zatížení OSVČ (živnostníků) vyšším minimálním zdaněním a platbami pojistného je zřejmě zároveň míněno i jako systémový krok směrem k "větší spravedlivosti". Implicitně se to opírá o předpoklad, že příjmy živnostníků jsou ve skutečnosti vyšší, než se jeví být z jejich zaplacených daní a pojistného. Do jisté míry se to ale může ukázat jako kontraproduktivní – může to živnostníky vytlačit do šedé ekonomiky, nehledě na to, že přestanou-li podnikat a rozmnoží řady nezaměstnaných, bude stát naopak platit jim.

Klíčová zde bude otázka, u kolika procent OSVČ se skutečné příjmy budou pohybovat pod nebo kolem poloviny průměrné mzdy, a jak v takové situaci budou živnostníci zvýšenou zátěž daněmi a pojistným řešit. Značným problémem to může být pro začínající živnosti, které jsou často po dobu 1-2 let ztrátové, a pro živnostníky, kteří budou potřebovat ze svých příjmů zajistit také nové investice.

4. Výdajové úspory

Přejděme teď k úsporám na straně výdajů státního rozpočtu. V oblasti nemocenského pojištění je patrná snaha zabránit zneužívání nemocenských dávek – a tím dlouhodobě snížit zátěž pro rozpočet - určitými kroky, které by šlo snad označit za systémové. Zaměřují se hlavně na krátkodobou nemocnost (snížení dávek za prvé tři dny nemoci a za prvých 14 dní nemoci) a na zpřísnění pravidel posuzování zdravotního stavu.

V oblasti důchodového systému by skutečně radikální systémovou změnou bylo snížení váhy průběžně financovaných státních důchodů a zavedení v pravém slova smyslu vícepilířového systému. K tomu zatím nedochází. Pro mladší ročníky se údajně chystá přechod na fiktivní osobní účty, tedy příspěvkově definovaný systém, nadále však průběžně financovaný; navíc to ještě není předmětem této etapy reformy. Státní důchod zůstává hlavním zabezpečením na stáří. Další formy důchodového pojištění budou i nadále jen doplňkovým zdrojem menšího významu.

V rámci zachovaného základního schématu lze za systémovou změnu označit postupné zvyšování věkové hranice odchodu do důchodu na 63 let a znevýhodnění předčasných odchodů do důchodu. Další opatření – valorizace důchodů jen podle inflace a jedné třetiny růstu průměrné reálné mzdy – se jeví jako záplata pro rozpočet.

V oblasti zdravotního pojištění jsou opatření na výdajové straně rozpočtu naprosto nedostatečná. Jedině zásadní změny systému zdravotnictví (včetně racionalizace nemocniční sítě a finanční spoluúčasti pacienta, jeho větší informovanosti a práva volby) by mohly zabránit dlouhodobé deficitnosti tohoto systému. Reforma ale počítá jen s jedním výdajovým opatřením: platbu státu do systému zdravotního pojištění v příštích 3 letech valorizovat jen podle míry inflace. Tento krok sice odlehčí státnímu rozpočtu, ale hrozí zvýšit deficit zdravotních pojišťoven.

V oblasti sociální podpory a sociální péče návrh také nepočítá se zásadními změnami, s potřebným podstatným zpřísněním ani se zjednodušením systému (i když se hovoří o úmyslu zásadnější reformy od roku 2006). Do té doby se snaha o úspory projevuje v následujících opatřeních: pro OSVČ uplatnit koncept minimálního fiktivního příjmu ve výši 50 % průměrné mzdy pro přiznání dávek; částky životního minima zvyšovat jen v rozsahu daném zákonem (podle inflace); zpřísnit podmínky pro výplatu dávek v nezaměstnanosti (uvažuje se, že žadatel by nesměl odmítnout práce pro obec a musel by doložit školní docházku dětí).

Vedle toho má být zrušen příspěvek na dopravu, místo toho dát dotace dopravcům a ti mají poskytnout slevy na žákovském jízdném. Příjemcům rodičovského příspěvku má být umožněn souběh s výdělkem.

Ostatní opatření na výdajové straně rozpočtu zahrnují úspory na platech státních úředníků a zpřísnění podmínek stavebního spoření. Snížení počtu pracovníků ve veřejném sektoru má být o 6 % během 3 let, má dojít k omezení nákladů na zavedení 16tarifního systému. O skutečném snížení počtu úředníků lze ovšem, v souvislosti se vstupem do EU, dosti pochybovat. Do roku 2006 by se neměly zvyšovat platy ústavních činitelů, soudců a státních zástupců. Posledním významným krokem, se kterým reforma počítá, má být postupné ukončení činnosti některých státních fondů a transformačních institucí, a vypracování nové garanční politiky státu.

5. Závěr

Pokusme se shrnout a odlišit ty kroky vládní reformy, které lze s výhradami označit za systémové, od kroků kvazi-systémových, jež jsou odrazem neopodstatněné víry ve schopnosti státu "ukontrolovat" a uhlídat občany, znesnadňují podnikání a mohou být kontraproduktivní i z hlediska rozpočtových příjmů.

Kroky, které lze s výhradami označit za systémové: zavedení střednědobých fiskálních cílů a výdajových rámců, snížení sazeb daně z příjmu právnických osob spojené s rozšířením základu daně, větší důraz na nepřímé daně, snížení hranice obratu pro povinnou registraci k DPH, postupné zvyšování věkové hranice odchodu do důchodu na 63 let, znevýhodnění předčasných odchodů do důchodu, opatření proti zneužívání nemocenských dávek, zpřísnění podmínek pro výplatu dávek v nezaměstnanosti, zpřísnění podmínek stavebního spoření, postupné ukončení činnosti některých státních fondů a transformačních institucí, vypracování nové garanční politiky státu.

Kroky kvazi-systémové jsou: administrativní opatření k omezení daňových úniků (registrační pokladny apod.), majetková přiznání, koncept minimálního fiktivního příjmu ve výši 50 % průměrné mzdy pro přiznání sociálních dávek u OSVČ, zvýšení základu pro minimální platby daně u OSVČ, zvýšení minimálního sociálního pojistného u OSVČ, zvýšení minimálního zdravotního pojistného u OSVČ.

Veškerá reformní opatření dohodnutá vládou sama nestačí k naplnění cílů reformy – k tomu, aby do roku 2006 deficity poklesly pod vládou slíbené hranice. Reforma má být ještě doplněna plošnými výdajovými škrty v jednotlivých rezortech. Nový přepočet HDP, který provedl ČSÚ kvůli sjednocení metodiky s Eurostatem, poskytne vládě určitý dodatečný prostor - k vyššímu HDP se budou schodky procentně jevit jako nižší. Na druhé straně stačí, aby růst nebo inflace byly nižší než vláda v době svých propočtů předpokládala, a očekávané efekty reformních opatření se také sníží. Přitom lze těžko odhadnout, jaký dopad budou mít jednotlivé kroky na chování podniků a domácností, a tedy i na růst ekonomiky.

Ing. Stanislava Janáčková, poradkyně prezidenta republiky