přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 29 "Daňová konkurence"

88 stran, brožovaná vazba
vyšlo: leden 2004
cena: 70,- Kč

Název "fiskálního" semináře CEPu by se dal přeložit do jednoduché otázky: čím vládní soubor fiskálních opatření vlastně je? Pokusím se z této otázky uniknout odpovědí na jinou otázku: čím tento balík rozpočtových změn určitě není? Podle mého silného přesvědčení není tím hlavním: dlouhodobě stabilním a udržitelným, to jest promyšleným a systémovým řešením zásadních defektů českých veřejných rozpočtů. Není a nemůže jím být zejména proto, že tato "reforma", jak ji její autoři velkolepě nazvali, postrádala už při svém vzniku základní prvky, které by ji takovou roli a význam vůbec mohly dát.

1. Bez cíle a bez lídra

Když jsem sledoval přípravu fiskálních opatření jako člen sboru poradců ministra (ze kterého jsem myslím zavčas odešel), zarazily mě některé věci:

• Reforma od počátku postrádala hlavního aktivního tvůrce hry, lídra, který by jí vtiskl základní myšlenku, cíl a podle něj modeloval jednotlivá opatření. Reforma nevznikala směrem shora dolů, metodou TOP-BOTTOM – tj. od základního cíle k detailům, ale naopak od detailů k cíli.

Nelogičnost takového přístupu stačí demonstrovat na banálním příkladu: když designéři v automobilce vytvářejí koncept nového vozu, nejprve nakreslí jeho celkovou studii a tu pak rozpracují do tisíců detailních výkresů. Žádný smysluplný vůz nemůže vzniknout tak, že se na stole sejde tu výkres přední masky, tu výkres kapoty, tu návrh interiéru a teprve z nich se skládá celek. Avšak přesně takovýto pocit obraceného pořadí kroků jsem měl a stále mám ze souboru vládních fiskálních opatření.

Cíl této reformy vznikl téměř až na konci celého procesu a to ze součtu dopadů jednotlivých, často nekonzistentních a spolu neladících opatření. A i když dostal tento cíl podobu známé (a obecně jistě žádoucí) trajektorie fiskálních cílů, je už díky podstatě svého vzniku nedůvěryhodný. Jeho nedůvěryhodnost podtrhuje také jeho nerealističnost, vždyť největšího snížení deficitu by podle vládní trajektorie fiskálních cílů mělo být dosaženo ve volebním roce. Takovou ambici nemají ani jinak ve všech ohledech ambicióznější slovenští reformátoři.

• Absence cíle a hlavní myšlenky pak úzce souvisela s tím, že se reforma podle mě příliš málo soustředila na podstatu problémů českých veřejných financí a naopak od určitého okamžiku příliš pozornosti věnovala jejich vnějším projevům. Podstata choroby českých veřejných financí je poměrně dobře známá - neustále přirozeně se rozpínající veřejný sektor, bobtnající mandatorní výdaje (a to nejen v podílu k celkovým výdajům, ale i rostoucí počet mandatorních titulů), zvyšující se rozdrobenost veřejných financí na mnoho nezávislých hromádek, které se v součtu mnohem hůře udržují vyrovnané atd.

Samotné schodky veřejných rozpočtů, tedy ty známe číselné podíly ve vztahu k HDP, jsou jen vnějším projevem choroby českých veřejných financí, ne jejich podstatou. A zdálo se mi a stále se mi zdá, že většina reformátorů byla ve finále posedlá hlavně tím, aby výsledkem uvedených fiskálních změn byly jejich lépe vypadající vnější projevy, nikoli nutné léčení podstaty choroby samé – stejně jako by se pacientovi se spalničkami nepodala účinná vakcína, ale pouze pilulka na snížení teploty a kožní projevy choroby by se překryly make-upem. Možná je to příliš příkré srovnání, ale dobrá reforma veřejných financí se od špatné liší právě tím, že se soustředí na podstatu choroby, že je prevencí návratu dnešních obtíží v budoucnu.

Tvůrci fiskálních opatření zřejmě pozapomněli na to, že dlouhodobě stabilizující fiskální reforma není jen technickým cvičením s ročními deficity, ale že reforma musí být podmnožinou makroekonomické koncepce, jasné myšlenky o tom, jaká má být dlouhodobě role státu v ekonomice, jaké má stát poskytovat služby, na jaké úrovni, za kolik peněz atd. V zásadě platí, že pokud nemá reformátor jasno v tom, jakou dělat hospodářskou politiku, neví ani jak vystavět fiskální politiku, která ji bude podporovat.

2. Faktor politické průchodnosti

Absenci srozumitelného cíle a myšlenky fiskálních změn odpovídají i některé už dnes známé výsledky. Je vcelku pochopitelné, že při navrhování jakékoli reformy se hledají opatření s co nejvyšším koeficientem politické průchodnosti: to je koeficient, který má v čitateli velikost úspor nebo dodatečných příjmů, které dané opatření přinese a ve jmenovateli počet voličů, které politický realizátor reformy díky opatření v čitateli ztratí. Sebekriticky přiznávám, že mnohé mé návrhy - například aby bylo jednorázově zrušeno porodné a pohřebné - jsou návrhy s poměrně malým koeficientem politické průchodnosti. Úspora z jejich realizace je relativně malá, zatímco počet naštvaných voličů je obrovský.

Reformátoři ale podle mě nevyužili příležitost udělat řadu kroků, které mají naopak vysoký koeficient politické průchodnosti: zejména úspory v chodu státního aparátu, v počtu zaměstnanců státní správy, na jejichž platy se vydá každá pátá koruna rozpočtu, ve změně zvláštního stavu, kdy mnohasetmiliardový státní rozpočet je sestaven a řízen podle méně přísných principů než hospodaření těch daňových poplatníků, kteří peníze na společnou hromadu skládají, v evidenci a následném odprodeji nepotřebného majetku státu atd. Tady zůstala šance řešit skutečné dlouhodobé problémy veřejných rozpočtů zoufale nevyužita.

Pokusy tohoto typu byly ve vládním balíčku v zásadě dva a oba skončily fiaskem: i) tzv. audity veřejných výdajových programů a ii) plánované snižování počtu zaměstnanců ve veřejném sektoru o 2 % ročně mezi lety 2004 až 2006. V případě auditů měly jednotlivé výdajové resorty samyidentifikovat, které jejich výdaje nejsou prioritní. Zpráva o výsledcích auditů pro vládu ukazuje, že všechny resorty logicky přišly na to, že všechny jejich programy jsou stejně prioritní, a že potřebují naopak více peněz, nikoli méně. Chabou útěchou pro mě je, že jsem na nutný výsledek takto definovaných auditů upozorňoval už v únoru 2003, kdy se tento projekt sebeauditování resortů rozbíhal.

V případě snižování počtu zaměstnanců ve veřejné správě poslední data ukazují, že jejich počet se překvapivě v roce 2003 zvýšil o téměř 20 000 osob, což je prakticky přesně 6 %, o než se má jejich počet v příštích třech letech snížit. A tento nárůst není ovlivněn jen územně–správní reformou, ale zejména známým parkinsonovským předzásobením se úředníky, které mnohé úřady hekticky provádějí. Zdá se, že počet úředníků se v příštích letech nijak nesníží, maximálně se vrátí na výchozí předreformní úroveň roku 2002.

V okamžiku, kdy opatření na výdajové straně jdoucí k podstatě problému v balíčku chybí, je jasné, že se čeští reformátoři až příliš uchýlili k příjmovým opatřením, která jsou, přiznejme si, intelektuálně méně náročná, méně pracná. Nakonec Mark Twain kdysi řekl, že každý politik má raději ruce v cizích kapsách než ve vlastních.

3. Proč fiskální opatření vznikají?

Často jsem si kladl otázku, proč uvedená fiskální opatření stávající vláda vůbec iniciovala. Zkoušel jsem si v té souvislosti, bez nároku na úplnost, sumarizovat důvody, které obecně mohou vést k rozsáhlým reformám ve veřejné sféře. Objevil jsem čtyři:

• náhoda – příkladem takových reforem je Nový Zéland na počátku 80. let a úspěšná politika Rogera Douglase.
• krize – to je zřejmě nejtypičtější důvod vzniku reforem – jako příklad uveďme například švédskou fiskální reformu po finanční krizi na začátku 90. letech 20. století, nebo argentinské reformy dnes.
• vnější tlak – sem zařaďme třeba fiskální reformy v zemích EU před spuštěním projektu společné měny.
• domácí chuť a vůle změnit fungování veřejné sféry z "idealistických důvodů", jinými slovy reforma je doma "chtěné dítě" – toto kritérium splňují například irské reformy v 80. letech 20. století.

V případě České republiky se zdá, že jde o mix dvou faktorů, jednak krize či hrozící krize (v případě toho prvního faktoru lze na české reformátory použít bonmot Helmuta Kohla, že fiskální konzervativec je často jen sociální demokrat zaskočený realitou) a kromě toho tlak zvenčí díky začlenění České republiky do EU a přibližování eurozóně. Druhý důvod je - zdá se - významnější. Nejméně mají tato fiskální opatření něco společného se skutečným chtěním, vnitřní potřebou reformátorů něco dělat s veřejnými financemi. Vládní soubor rozpočtových opatření je do značné míry "nechtěným" dítětem, vynuceným zejména vnějšími okolnostmi.

To je skličující, protože reforma veřejných financí by neměla být primárně tlačena ani faktem vstupu do EU ani přibližováním k eurozóně. Mimochodem tento "evropský" tlak je pikantní ze dvou důvodů: 1. přichází v okamžiku, kdy samotný vstup do EU znamená pro veřejné finance dodatečné výdajové nároky, což už dnes přiznává i sám ministr financí (v květnu 2003 to nepřiznával), 2. se objevuje v době, kdy je jasné, že samotní klíčoví členové eurozóny nejsou schopni fiskální kritéria Paktu stability plnit, kdy jejich vynucení se ukazuje jako velmi obtížné a kdy je už téměř jasné, že ozdravení veřejných financí v zemích EU, ke kterému došlo v 90. letech minulého století, bylo jen jednorázovým cvičením, které souviselo se spouštěním projektu společné měny, přičemž nyní Evropu čeká spíše opačný trend, tedy návrat k vyšších schodkům a rostoucímu dluhu. To lze dobře demonstrovat.

Následující dva grafy ukazují zajímavou věc, která je ne vždy doceňována. Kromě toho, že například Francie a Německo neplní tříprocentní limit pro schodky veřejných rozpočtů k HDP, ukazuje se navíc, že členové eurozóny jsou v průmětu méně fiskálně odpovědní než členové EU, kteří do eurozóny vůbec nevstoupili. To platí i pro kritérium celkového veřejného dluhu k HDP.

Graf 1

Graf 2

Na grafech 1 a 2 ukazují červené přímky vážený průměr úrovně deficitu veřejných rozpočtů k HDP, respektive dluhu k HDP, u nečlenů eurozóny; zelené přímky pak ukazují totéž u členů eurozóny. Je vybrán rok 2002, ale podobné obrázky by se daly ukázat i pro léta předchozí. Z Grafu 2 je navíc vidět, že v průměru překračují země eurozóny kritérium pro celkový dluh ve výši 60% HDP.

Graf 3 ukazuje zlepšení zdraví veřejných financí v zemích EU v 90. letech, které se od počátku této dekády začíná opět měnit k horšímu. Deficity i dluh pomalu rostou.

Graf 3

4. Závěr

Vázání fiskální reformy na vstup do EU či EMU považuji za nepříliš šťastné. Každá na úspěch aspirující reforma veřejných financí by měla vycházet z pochopení faktu, že zdravé veřejné finance Česká republika potřebuje bez ohledu na to, zda jsme či nejsme v EU, i bez ohledu na to, zda se v ČR platí korunou či eurem. Jinými slovy, sám vstup do EU či EMU zdravé veřejné finance u nás nezajistí. To je český domácí úkol, který však i po aplikaci zde recenzovaných fiskálních opatření vlády zůstává zatím nevyřešen.

Mojmír Hampl, Česká spořitelna, a.s.