přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 28 "Návrh Evropské ústavy"

260 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2003
cena: 70,- Kč

Probíhající diskuse nad návrhem Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu [1] vypracované Konventem o budoucnosti Evropy [2] se zpravidla soustřeďují na otázku přesunu kompetencí a na navrhované úpravy v oblasti institucí a politik. Politická i odborná výměna názorů vedená v této rovině se pak kvalitativně příliš neliší od debat, které předcházely přijetí dřívějších revizí smluvních dokumentů. Zaměření na jednotlivé články a jejich srovnávání se stávající podobou primárního práva je jistě důležité a také pragmatické: vzhledem k rychlosti celého procesu je ostatně rozsáhlejší kvalifikovaná diskuse obtížná. [3] Tvrzení, že je na takovou diskusi pozdě a že si máme už všímat jen některých konkrétních bodů dokumentu, je ovšem stejně tak nepravdivé jako nedemokratické. [4] Ani při tlaku na co nejrychlejší přijetí ústavního návrhu v "pokud možno nezměněné podobě" bychom neměli rezignovat na obecnější úvahy o potřebnosti a konsekvencích zavedení evropské ústavy. V následujícím textu se pokusím ukázat, že přijetí evropské ústavy by mělo (resp. bude mít) dalekosáhlé nepřímé důsledky a výrazně by změnilo dosavadní podobu integrace evropských států.

Evropská ústava a integrační proces

Návrh evropské ústavy je na jedné straně kontinuálním pokračováním procesu opakované revize smluv, jehož výstupem je posilování nadnárodních prvků a prohlubování integrace. Na straně druhé však také přináší novou "kvalitu", a to jak z funkcionálního, tak i symbolického hlediska.

Předložený návrh je kontinuální proto, že je součástí dynamického "europeisačního" procesu, jehož počátky je možno hledat v roce 1985, kdy nastoupila do úřadu Delorsova Komise. Jeho viditelným projevem je permanentní revize smluvních dokumentů a vytváření různých komplikovaných politických struktur (maastrichtský chrám), které spojují nadnárodní a mezivládní prvky do jednoho celku. Tento proces je dobře popsán, ale není dosud dostatečně zhodnocen. (srov. Fiala, Pitrová 2003: 45-168) Přesto je možno říci, že jeho základními příznaky je (1.) stálé rozvíjení evropské politické roviny a posilování jejích nadnárodních struktur a postupů a (2.) jeho zrychlování: po přijetí tzv. maastrichtské smlouvy (1992), následovala Amsterodamská smlouva (1997), po ní Smlouva z Nice (2001), která by už v roce 2004 měla být překonána novým smluvním dokumentem.

Zatímco do přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986 byly změny smluv vedeny snahou o vylepšení funkčnosti společenství (a měly re-aktivní charakter), od počátku devadesátých let je povaha integračního procesu odlišná. Nové smluvní revize nevznikají na základě zkušenosti a nejsou výsledkem politické evaluace, protože každá další úprava byla připravována v době, kdy byly sotva do praxe implementovány důsledky té předcházející. Proto je zřejmé, že tato nová fáze integračního procesu je mnohem více motivována ideově. Vyvrcholením této tendence je současný návrh smlouvy o ústavě, který začal být připravován už v době, kdy teprve Smlouva z Nice vstupovala v platnost.

Metoda opakovaných revizí stejně jako konstrukce souběžné unijní a komunitární struktury dohromady vytvářejí neobyčejně komplikovaný a pro občany nesrozumitelný celek. V tomto smyslu mělo volání po zjednodušení a zprůhlednění smluvních dokumentů a koncipování jednoho přehledného textu své racionální jádro. Předložený návrh evropské smlouvy splňuje tento požadavek jen zčásti. Odstraňuje např. pilířovou koncepci a redukuje a dosud existujících 15 různých právních aktů Unie (čl. I-32-38). Nicméně především III. část dokumentu ukazuje, že i tato snaha o zjednodušení zůstává v tradici komplikované a často nekoherentní revize smluv.

Ve srovnání s dosavadními smluvními dokumenty však návrh ústavy přináší do integračního procesu novou dimenzi. Kvalitativní posun je dvojí, funkcionální (konkrétně-politický) a normativní (symbolický). Klíčovou faktickou změnou s bezprostředním účinkem je především opuštění některých nepsaných pravidel, které byly dosud akceptovány: principu ochrany malých zemí a zásady reprezentace všech zemí v klíčových orgánech unie. Proti těmto principům jdou např.návrhy na zavedení hlasování kvalifikovanou většinou do rozhodování Evropské rady, změna kvalifikované většiny při rozhodování Rady ministrů (čl. I-24) nebo neobvyklý návrh na rozlišení evropských komisařů a nehlasujících komisařů (čl. I-25), který de facto znamená ztrátu zastoupení řady zemí v rozhodovacích procesech v Komisi. [5] Zatímco dosud byly vždy i tzv. nadnárodní orgány složeny ze zástupců všech zemí (s výjimkou fakticky nevýznamné funkce Vysokého zmocněnce pro SZBP), měly by být nyní navíc vytvořeny "evropské" funkce předsedy Evropské Rady (tedy prezidenta EU) a ministra zahraničních věcí EU.(čl.I-21, 27) V případě těchto funkcí se již dostáváme k normativnímu a symbolickému kvalitativnímu posunu, protože zřízením těchto institucí by byly nepochybně realizovány některé vnější příznaky umožňující chápat unii jako stát.

Ústava normativně definuje určitý společenský řád, tedy soubor společenských, ekonomických, politických institucí a vztahů, které jsou "normativně interpretovány, právně definovány a zajištěny státem". (Lehner,Widmaier 1995:26) Už z této jednoduché učebnicové definice vyplývají dvě skutečnosti: 1. jakákoliv ústava ve svém důsledku dalekosáhle reguluje nejen jednání států, ale i činnost jednotlivců a často jednoduché ústavní normy se při své interpretaci a realizaci stávají základem komplexních společenských struktur a procesů; 2. ústava na jedné straně definuje a na straně druhé pro svou realizaci vyžaduje (státní) moc. V tomto kontextu by přijetí ústavy bylo posunem na kvalitativně vyšší rovinu integrace a usnadnilo by dotváření evropského státu, který si postupně vytváří legitimizovanou moc pro realizaci svých cílů.

Návrh ústavy ale nelze interpretovat jen jako náhlý vývojový skok, a to ani z hlediska státnosti, ani z hlediska ústavnosti. Už Smlouva o EHS v sobě parciálním způsobem obsahovala prvky ústavy. Rozhodnutí evropského Soudního dvora v případech Van Gend a Loos a Costa/Enel z let 1963 a 1964 stanovením principů přímého účinku a nadřazenosti evropského práva ukázala, že Smlouva o EHS se liší od jiných mezinárodních smluv mj. tím, že vytváří vlastní právní řád. Již Evropská společenství tedy tvoří právní entitu s právním řádem nezávislým na členských státech, kterému jsou podřízeny jak členské země, tak jejich občané. Tento quasiústavní systém sice fungoval jen v určitých oblastech, ale jejich počet a šíře se postupně zvětšovala. Z tohoto úhlu pohledu by přijetí evropské ústavy bylo logickým prozatímním završením ústavního vývoje Evropských společenství a nakonec i dokončením právní proměny ES v EU. [6] Není ostatně náhoda, že výzvy k přijetí evropské ústavy, které řadu let zaznívají v politických a částečně i odborných kruzích – a zvláště silně po summitu v Nice (srov. Zervakis, Cullen 2002) – jsou zdůvodňovány nutností zjednodušení a zpřehlednění stávajícího smluvního rámce. (Nezapomínejme, že takové bylo i původní zadání laekenského summitu vůči Konventu.) To znamená, že zde bylo vědomí existence sice nedeklarovaného, ale faktického evropského ústavního systému, který není potřeba nově vytvářet, ale jen upravit a přiznat. [7] (srv. např. Benz 1991:281) Přesto tvrdím, že přijetí samostatného ústavního dokumentu, bude mít mnohem závažnější a dalekosáhlejší normativní a funkcionální důsledky, než by měla další seberozsáhlejší revize smluv.

Tím se dostávám k jedné z nejpodstatnějších otázek, totiž zda nyní potřebuje Evropská unie tuto ústavu? Abychom na ni mohli odpovědět, musíme se nejprve zaměřit na některé podstatné charakteristiky EU.

Evropský stát a evropský lid

EU je svébytným politickým systémem, méně shody už panuje v otázce zda je EU také státem. (Hix1999: 2-5) Unie bezpochyby plní některé úlohy státu např. v rámci jednotného trhu a souvisejících oblastí. K tomu má vytvořeny potřebné řídící nástroje, ať už právního nebo finančního charakteru a také exekutivní, legislativní a judikativní institucionální strukturu.

Při srovnávání příznaků moderního státu s EU však nelze přehlédnout některé rozdíly. Kompetence k vykonávání legitimního nátlaku jsou omezeny na komunitarizovanou oblast (politiky společenství) - EU tedy nedosahuje funkční komplexity státu. Unie je teritoriálně vymezena, ale její území je dáno územím členských států. Realizace panství na tomto teritoriu je navíc proměnlivá a disproporční, protože členské státy mají rozdílnou míru závazku (schengenský systém, Euro) a některé z nich mohou v určitých oblastech úžeji spolupracovat (čl. 11 ES rev. Nice). Evropská unie také nemá občany v plném významu tohoto slova, protože občanství unie je doplňkově vázáno na občanskou příslušnost v členské zemi, přičemž zisk nebo ztráta občanství unie je závislá na rozhodnutí orgánů národních států. Občanství unie je tedy jen symbolické. Také na začátku 21. století můžeme zopakovat to, co řekl R. Aron v sedmdesátých (Aron 1974: 638) a R. Dahrendorf v devadesátých letech minulého století: "žádní občané Evropy neexistují". [8] (Dahrendorf 1991:122) Otázka občanství nás ale přivádí k největšímu a nejpodstatnějšímu rozdílu mezi EU a národním státem, který je nutno hledat jinde než v oblasti kompetencí a funkcí.

Evropská unie nejen že nemá občany, ale nemá žádný evropský lid, ani evropský národ. A to je mnohem větší legitimační a demokratický problém než často zmiňované otázky byrokracie nebo rozhodovacích mechanismů. Nelze zde podrobněji rozebírat diskusi o vztahu demos a ethnos, tedy problém vazby mezi politickým lidem a kulturně-historicky definovaným národem. Jen připomenu, že z tohoto hlediska ve vztahu k EU a jejímu možnému ústavnímu ukotvení existují dvě základní protikladné koncepce. Jedna "škola" říká, že kolektivní politická identita v demokracii nevyžaduje etnicko-kulturní homogenitu, ale vychází ze vzájemného uznání universálních politických norem, a že je možný společný ústavní patriotismus a společné evropské politické vědomí i v multikulturním prostředí. (Habermas 1998; Lepsius 1990) Druhý přístup zdůrazňuje nutnost úzké vazby mezi demos a ethnos (národem) s poukazem na to, že v EU chybí komunikační společenství se sdílenými vzpomínkami a sdílenou zkušeností – a také společným jazykem (Kielmansegg 1996:55) -, které je základní podmínkou pro princip solidarity při přerozdělování v rámci moderního státu. (srov. Schultze 2002:207)

Poslední vývoj evropské integrace dává zapravdu spíše druhému názoru: ani přímé volby do EP, ani vytvoření jednotného trhu s volným pohybem čtyř svobod, ani zavedení Eura nevedou k vytváření evropského národa a evropské identity, ale identifikace občanů je stále primárně spojena s národním státem (nebo za určitých okolností regionálním celkem). Je jasné, že to tak nemusí být navždy. Jak nás upozorňují P.L. Berger s T. Luckmannem "společnosti mají své dějiny, v jejichž průběhu vznikají určité identity. Tyto dějiny jsou však vytvářeny lidmi s určitou identitou." (Berger, Luckmann 1999:171) Je možné, že se v budoucnu evropský politický národ vytvoří. Dnes neexistuje a nejsou ani pozorovatelné signály jeho konstituování. Proto se nelze tvářit a politicky jednat tak, jako by se zde evropský demos už vytvořil.

Demokracie na nadnárodní rovině a její ústavní kodifikace

Nemáme-li ovšem evropský lid se společnou politicko-kulturní identitou, pak to má závažné důsledky. Problematizuje to např. obecně sdílený názor, že posilování pravomocí Evropského parlamentu, které je nakonec viditelné i z předloženého ústavního návrhu, povede k posilování demokracie. Někteří politologové (Kielmansegg, Kymlicka) [9] oprávněně poukázali na to, že EP v podstatě není demokraticky legitimním reprezentantem suverenity lidu, když žádný evropský lid není a když neexistují ani klíčové zprostředkující struktury, jako funkční evropské politické strany (srov. Fiala, Mareš 2001:19-21), nejsou zde obecně srozumitelné evropské komunikační kanály, nevytváří se evropská veřejnost. (Benz 1991:282) V rámci víceúrovňového systému rozhodování není volič schopen svým hlasem sankcionovat jednání politiků na evropské úrovni, protože zde není přímá odpovědnost. Na evropské politické rovině se proto vytvořil v jistém smyslu efektivní rozhodovací systém složený se sítí expertů a příslušných výborů, který umožňuje prosadit se některým národním, regionálním i společenským zájmům, a který se vyznačuje neformálností a flexibilitou. Tímto svým charakterem ale znesnadňuje demokratickou kontrolu a znejasňuje politickou odpovědnosti. Pokud však pokračuje proces posilování nadnárodních, tedy evropských struktur při současné neexistenci evropského politického národa, potom tomu nemůže být jinak.

Protože tedy Evropské unii chybí některé podstatné příznaky státu včetně státního národa, hovoří současná teorie státu o tom, že EU společně s členskými národními státy vytváří novou formu panství (Herrschaft), která plní některé úlohy státu, a kterou lze označit jako "víceúrovňový stát". Jeho faktickou existenci nelze pominout, jeho normativní kodifikaci v rámci ústavy lze ovšem zpochybnit.

Normativní definici tohoto politického řádu je možno chápat jako pokus dotvořit na evropské politické rovině národní stát, který ale nebude projevem politické vůle evropského národa, protože se žádný nekonstituoval. Místo něj se vytvořila jen evropská "nadnárodní" elita, která je částečně nositelem i vědomým recipientem integračních procesů. Má přirozený společný – i když často nevědomý - zájem na prohlubování integrace: pro politiky a členy politicko-administrativního aparátu tento proces nabízí podíl na globálních rozhodovacích procesech a rozšiřování moci, pro reprezentanty zvláště velkých podnikatelských subjektů zjednodušení pravidel, zvětšení prostoru a zpřehlednění mocenského centra, na nějž je možno vyvíjet tlak při prosazování vlastních zájmů, intelektuálové zde získávají pocit, že mají jedinečnou šanci spoluvytvářet novou sociální realitu, přičemž zpravidla upřímně věří, že integrační proces je progresivním vývojem, který odstraní nedokonalosti stávajících států. [10] Této – velmi proměnlivé – elitě je společná ještě jedna věc: domnívá se, že zrychlováním a prohlubováním integrace dosáhne jejího zdokonalení. Veřejnost v evropských zemích nemůže dost účinně integrační proces usměrňovat (i když se o to občas v referendech snaží, jak ukázali např. Dánové, Irové, Švédové, ale téměř také Francouzi apod.). Nemůže to dělat proto, že ho vzhledem ke krátkosti času není schopna dobře sledovat, nemá v ruce dostatek kontrolních nástrojů a nestačily se artikulovat a agregovat dostatečným způsobem antiintegrační zájmy.

Úkolem intelektuálů, kteří se v minulém století tolikrát s dobrými úmysly osudově mýlili, není proces integrace jen nekriticky obdivovat a být dokonce jeho ideologickými spolutvůrci, ale naopak ho stejně jako jiné sociálně-politické procesy podrobovat kritickému zkoumání a poukazovat na možná rizika, která se v něm skrývají. Dotvářet bez dostatečné diskuse a v uměle vyvolané atmosféře časové tísně za pomocí ústavy evropský stát bez vlastního politického národa a navíc v procesu, který neumožňuje dostatečnou demokratickou kontrolu, takové riziko představuje. Tento postup může především poškodit jinak úspěšný projekt integrace evropských národních států, kterého jsme byli ve druhé polovině minulého století svědky.

Literatura:

• Aron, R. (1974): Is multinational Citizenship Possible? Social Research, vol. 41, 4/1974, s.638-56.
• Benz, A. (2001): Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse. München, Wien: Oldenburg.
• Berger, P.L.; Luckmann, T. (1999): Sociální konstrukce reality. Pojednání o sociologii vědění. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury.
• Císař, O. (2003): Teorie demokracie na úsvitu globálního věku? In: Hloušek, V.; Kopeček, L. (eds.): Demokracie. Brno: Masarykova univerzita, s. 349-375.
• Dahrendorf, R. (1991): Úvahy o revoluci v Evropě v dopise, který měl být zaslán jistému pánovi ve Varšavě. Praha: Evropský kulturní klub.
• Fiala, P.; Mareš, M. (2001): Vymezení evropských politických stran. In: Fiala, P.; Mareš, M. (eds.): Evropské politické strany. Brno: Masarykova univerzita, s. 9-23.
• Fiala, P.; Pitrová, M. (2003): Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury.
• Habermas, J. (1998): Die postnationale Konstellation. Frankfurt/M.: Suhrkamp.
• Hix, S. (1999): The Political System of the European Union. Houndmills: Palgrave.
• Kielmansegg, P. G. (1996): Integration und Demokratie. In: Jachtenfuchs, M.; Kohler-Koch, B. (Hrsg.): Europäische Integration. Opladen: Leske+Budrich, s. 47-71.
• Koslowski, R. (1999): EU citizenship: implications for identity and legitimacy. In: Banchoff, T.; Smith, M. P. (eds.): Legitimacy and the European Union. London, New York: Routledge, s. 155-179.
• Kuper, R. (1999): The many democratic deficits of the European Union. In: Weale, A.; Nentwich, M. (eds.): Political Theory and the European Union. Legitimacy, constitutional choice and citizenship. London, New York: Routledge, s. 143-157.
• Lehner, F.; Widmaier, U. (1995): Vergleichende Regierungslehre. Opladen: Leske+Budrich.
• Lepsius, M.R. (1990): Interessen, Ideen und Institutionen. Opladen: Westdeutscher Verlag
• Schultze, R.-O. (2001): Europamodelle. In: Lexikon der Politikwissenschaft (hrsg. D.Nohlen, R.-O. Schultze). München: C.H.Beck, s. 206-207.
• Zervakis, P.A.; Cullen, P.J. (2002) (eds.): The Post-Nice Process: Towards a European Constitution? Nomos: Baden-Baden.

[1] V textu používám pro zjednodušení pojem "evropská ústava". Bez ohledu na právní aspekty celé záležitosti je diskuse o tom, že se nejedná o ústavu, ale o "ústavní smlouvu", z politologického hlediska nedůležitá. Funkce ústavy je obdobná, i když nemá psanou formu nebo je např. ústavní dokument nazýván "základním zákonem". Tento přístup není ojedinělý, v současné diskusi nad navrženým dokumentem se v zahraniční politologické literatuře mluví zpravidla o "evropské ústavě" nebo o "ústavě EU".

[2] Evropské radě byly 20.6.2003 v Soluni předány první dvě části návrhu (CONV 820/03), úplné znění návrhu ústavy bylo předloženo 18. 7. 2003 (CONV 850/03).

[3] Mám zde na mysli především skutečnost, že od předložení definitivního návrhu (18.7.) do zahájení mezivládní konference v Římě (4.10.), kde už vlády jednotlivých států mají reprezentovat "národní" postoj k ústavnímu návrhu, neuplynulo ani čtvrt roku. Takto krátká doba neumožňuje ani důkladnou politickou, natož veřejnou diskusi k tak závažnému dokumentu. Námitka, že se návrh v Konventu připravoval dlouhodobě, je irelevantní: diskutovat lze až nad konkrétním textem a Konvent neměl za úkol (Deklarace o budoucnosti Evropy z roku 2001) vypracovat ústavu.

[4] Uvažovat o kvalitě demokracie v EU nebo zpochybňovat některá rozhodnutí a postupy evropských orgánů se v českém prostředí často považuje za "politicky nekorektní" a jako projev těch, kteří ještě nedosáhli úrovně západoevropské demokracie. Není tomu ale právě naopak? Nekriticky a bez diskuse přijímat cokoli navržené v rámci EU může být projevem nedokončené demokratické transformace; ostatně takový postoj je v evropských demokraciích spíše neobvyklý. V záležitosti evropské ústavy je velmi poučné sledovat např. vnitroněmeckou diskusi, tedy debatu v zemi, jejíž politická kultura vykazuje zřejmě nejvýraznější akceptaci prohlubování evropské integrace. Např. předseda německého Spolkového ústavního soudu Hans-Jürgen Papier kritizoval 20.9. 2003 přístup kancléře a ministra zahraniční k přijímání návrhu ústavy, přičemž řekl, že požadavek, abychom jen bez dalšího odsouhlasili vzniklý návrh, se "dotýká základních principů parlamentní demokracie". Papier také projevil zneklidnění nad celkovým stavem diskuse o evropské integraci v Německu s poukazem na to, že se omezuje především na kruhy odborné byrokracie a jde mimo veřejnost. (www.netzeiteung.de/deutschland/255368.html) Uvádím to jen jako náhodně vybraný příklad toho, že je samozřejmé a z demokratického hlediska nutné o dalších krocích integrace a způsobu jejich provedení diskutovat, a že souhlasné i kritické názory jsou stejně legitimní.

[5] Přes "nadnárodní" charakter Komise a "nezávislost" komisařů platí, že "evropská" rozhodnutí jsou posuzována z perspektivy národních států. Pro členské země je sice komisař především důležitý jako přístup k informačním zdrojům ("mechanismus včasného varování") – tuto funkci by do jisté míry plnil i nehlasující komisař. Je však otázkou, zda by skutečnost, že se na rozhodnutí v Komisi nepodíleli zástupci všech zemí nevedla k oslabení legitimity a popř. i k ochromení celého rozhodovacího mechanismu. Na druhé straně lze ale očekávat, že právě tento bod bude modifikován a že nakonec budou všechny členské země zastoupeny alespoň jedním komisařem.

[6] Významnou roli by měla také skutečnost, že podle návrhu evropské ústavy by EU získala právní subjektivitu.

[7] Nelze to ovšem chápat tak, že zde již nyní existuje skutečný ústavní systém. Někteří autoři poukazovali na skutečnost, že "konstitucionalizace" prostřednictvím rozhodování evropského soudního dvora je také z hlediska jeho legitimity problematická a navíc se tak děje bez obecného souhlasu. Jak výstižně napsal R.Kuper: pokud má EU ústavu, je nutno říci, že občané si toho nejsou vědomi. (Kuper 1998:145)

[8] Je ovšem potřeba připustit, že některé argumenty uváděné Aronem byly už vývojem integračního procesu překonány, jak upozorňuje např. Koslowski (1999:156-157): EP je přímo volený, občan jednoho státu může volit v komunálních volbách v jiné členské zemi apod. Podstata argumentace však tím dotčena není.

[9] K tomu srov. v českém prostředí Císař (2003: 365-366), který přehledně shrnuje Kymlickovu argumentaci i další pozice.

[10] Toto tvrzení nelze interpretovat tak, že zde existuje nějaká "dohoda" elit nebo úmyslná kooperace. Společné jednání různých aktérů (které jsem zde v jistém zjednodušení identifikoval s elitou) je tam, kde k němu skutečně dochází, výsledkem společných, nicméně nezávisle artikulovaných zájmů. Stejně tak netvrdím, že existuje jen "proevropská" elita a neinformovaný "lid". V rámci toho, co zde označuji elitou, nalezneme samozřejmě i postoje skupin, které se neztotožňují s takto dynamickým integračním procesem. Podstata mé teze je v tom, že střet o podobu integrace se odehrává pouze v rámci elity, přičemž její většina je iniciátorem dalších integračních procesů. Problém není v samotné iniciativní funkci "nadnárodní" elity, ale v možnostech její demokratické kontroly.

Petr Fiala