přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 28 "Návrh Evropské ústavy"

260 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2003
cena: 70,- Kč

První část příspěvku pojednává o Koventu a účasti ČR v něm. Druhá část se zabývá návrhem Ústavní smlouvy EU. Třetí část analyzuje postavení občanů a států v nové právní architektuře EU. Čtvrtá část zkoumá domácí způsob ratifikace.

1. Konvent – účast ČR

Pozoruhodnost Konventu spočívala hlavně v tom, že do jeho činnosti se zapojili zástupci institucí exekutivních i volených. Ze států EU – současných členských i kandidátských – se jednalo o představitele jak vlády, tak parlamentu, a to ve stejný okamžik a po celou dobu. To znamená především devizu transparentnosti, tak přepotřebnou pro komunikaci a argumentaci na jakékoli domácí politické scéně včetně naší české.

Za drobné připomenutí stojí, že ze 105 řádných členů Konventu jich 75 pocházelo z parlamentu, ať již EP nebo národního. Zprvu dokonce představitelé 3 vlád (Španělska, Řecka a Lucemburska), posléze 2 (Španělska a Lucemburska) byli poslanci.

Za ČR, jak známo, vystupovali v Konventu zástupci všech hlavních politických proudů, vyznačujících se odlišným přístupem k záležitostem evropské integrace a jejímu vývoji, což je z pohledu získané zkušenosti jedině správné a je to dobře i pro další naše vnitropolitické diskuse, tříbení pozic a nebojím se dodat – pro hledání produktivní shody, zvláště ke klíčovým otázkám.

2. Ústavní smlouva EU

Návrh Ústavní smlouvy EU sestává ze 4 částí a preambule. První část, nazvěme ji konstituční, přináší hlavní novinku – katalog kompetencí a zaznamenává nejpodstatnější rysy institucionálních struktur a rozhodovacích mechanismů. Druhá část včleňuje Chartu práv EU, která již od doby Niceské smlouvy existuje jako politická deklarace, přímo do Ústavní smlouvy. Třetí část zevrubně zachycuje cíle, charakter a rozhodovací postupy v různých společných politikách EU. Obsahuje i ustanovení podrobněji vymezující vztahy mezi různými prvky institucionální architektury. Čtvrtá část shrnuje obecná a závěrečná ustanovení.

Kromě katalogu kompetencí obsahuje konstituční část nejvýraznější změny v institucionální architektuře – stálý předseda Rady a Evropské rady, ministr zahraničí EU.

Navržená Ústavní smlouva ruší pilířovou strukturu právních norem, což umožnilo výrazně eliminovat duplicitu právních norem. V tomto ohledu se jedná tedy o zjednodušení. Zdaleka to ale neznamená, že by navržená Ústavní smlouva smazávala nebo zapovídala speciální rozhodovací postupy pro zahraniční politiku, pro obrannou politiku či pro soudní a policejní spolupráci.

Právní subjektivita, již Ústavní smlouva přiznává EU jako celku, nahrazuje právní subjektivitu dosavadních EHS a Euratomu. Právě přiznání právní subjektivity dovolilo odstranit pilířovou strukturu právních norem. Právní subjektivita EU se nerovná právní subjektivita státu. Právní subjektivita EU přímo a natvrdo nezakládá jednosměrný důvod k tomu, že by EU v Radě bezpečnosti OSN nahradila Británii a Francii.

Katalog kompetencí různé typy pravomocí a působnosti komunitárních, nadnárodních institucí (EK, EP a Evropského soudního dvora) klasifikuje, třídí z pohledu EU do tří kategorií, definovaných podle přednosti či posloupnosti používaného komunitárního práva při výkonu pravomocí a jejich rozsahu. Třem vymezeným typům kompetencí – z pohledu EU výlučným, sdíleným a podpůrným – se snaží přiřadit obvykle používané právní nástroje, aby bylo zřetelnější, která instituce se na jejich tvorbě podílí, kdy do rozhodovacího postupu vstupuje a jak.

Katalog kompetencí žádné pravomoci z národní úrovně rozhodování na nadnárodní, integrační instituce (EK, EP) sám o sobě, ani obecně nepřevádí. Přenesení pravomocí lze provést jedině a) přinejmenším jednomyslným rozhodnutím Evropské rady a b) v nejzávažnějších případech a tudíž v daleko rozsáhlejší míře pouze se souhlasem všech členských států v souladu s jejich ústavním pořádkem čili národní ratifikací.

Pokud jde o ony čtyři pětiny ze závěrečných ustanovení (čl. IV-7) a z navržené Deklarace připojené k podpisu Ústavní smlouvy. Zde se jedná o politickou záležitost, nikoli právně technický automatismus. Čl. IV-7 říká, že když do 2 let po podpisu by ratifikovaly čtyři pětiny členských států a jeden nebo více států by narazilo při ratifikaci na potíže, záležitost bude řešit Evropská rada.

Rozvržení a výkon kompetencí se v Ústavě EU výslovně odvíjí od tří stěžejních principů: principu udílení pravomocí (část I, čl. 9.1-2), principu subsidiarity a principu proporcionality.

Katalog a politiky: daně, hospodářská politika, sociální politika zůstávají ve sféře rozhodování členských států. Pokud je třeba pro lepší přeshraniční efektivnost např. odbourávat překážky, svěřují zde státy Evropské komisi jisté koordinační funkce, z nich ovšem neplyne žádná automatická pravomoc EU k sankcím.

Školství, zdravotnictví, kultura – to vše zůstává v rozhodovací pravomoci členských států; aby ale mohli studenti snáze přecházet z jedné univerzity na jinou v rámci EU, je třeba mít pravidla, která to umožní, např. pravidla pro přidělování stipendií, uznávání diplomů apod.

Když mohou být v EU jednotná cla na dovozy zboží ze třetích zemí, proč by nemohla existovat kompatibilní pravidla pro boj s organizovaným zločinem, podvody, zkrátka pro spolupráci v trestně-právních a občansko-právních věcech neboli v celé oblasti "svobody, bezpečnosti a spravedlnosti"? Jestliže se někde pravomoci na EU přenášejí, tak je to právě v této oblasti, ale děje se tak nikoli jednorázovým, generelním převodem suverenity z národních států na nadnárodní úroveň rozhodování, ale na základě principu vzájemného uznávání právních rozhodnutí čili opět bez dohody členských států se nikam, ani k nadnárodním pravomocem nedá dospět.

Model financování evropské integrace se nemění.

Společná zahraniční politika je komplementární k politice národních států, společnou se může stát hlavně z jejich vůle, nikoli nařízením EK; nicméně zahraniční politikou EU je i společná politika obchodní (jednotná cla vůči třetím zemím). Právě aspekty společné zahraniční politiky včetně obchodní vytvářejí prostor, aby např. Írán nemohl vůči ČR coby členskému státu EU hrozit a zavádět obchodní omezení tak snadno, jako by to mohl činit proti samotné ČR bez kontextu EU.

"Posílená", "strukturovaná" a "užší" spolupráce: dovolím si tvrdit, že v Konventu jsem to byl z našich zástupců především já, kdo poukazoval na koncepční a politické nesrovnalosti a úskalí vyplývající z toho, co by nastalo, kdyby se v EU "vylupovaly" různé druhy spoluprací zahrnující pouze velice malý počet zemí. Proto vláda i v mandátu pro mezivládní konferenci navrhuje, aby "posílená" spolupráce byla iniciována za účasti nejméně poloviny všech členských států. Jedině tak lze skloubit požadavek na žádoucí efektivnost s imperativem politické koherentnosti a s žádoucím směrem vývoje integrace, kdy by nevznikaly, i docela záměrně, rozličné rivalitní spolupráce. To platí v první řadě pro tak citlivou a vícerozměrnou oblast, jakou je společná obranná politika EU.

NATO pro nás neměně zůstává páteří záruk kolektivní obrany. Evropskou obrannou politiku chápeme jako podnět k rozvoji vojenských kapacit i s pozitivním přispěním uplatňování pravidel jednotného vnitřního trhu. Evropská obranná politika znamená i aktivní podíl na operacích k udržení míru na různých horkých místech světa. Ale to ČR příkladně činí již dnes.

3. Postavení států a občanů

Přijetí návrhu Ústavní smlouvy by vůbec nepřivodilo stav, že by nám vládla jenom "vzdálená ´federální´ vláda z Bruselu", že by zanikly "suverénní státy a jejich parlamenty".

Evropská rada čili vlády členských států získávají v návrhu Ústavy EU výraznější pravomoci, jedině ony mohou přijímat změny v rozhodovacích mechanismech. Jedná se o tzv. "přemosťovací" klausuli tj. jednomyslné rozhodnutí ER o přesunu rozhodování v dané politice z oblasti jednomyslného rozhodování do většinového.

Národní parlamenty dostávají nově pravomoc ke kontrole dodržování subsidiarity v průběhu tvorby evropské legislativy.

Charta práv EU, začleněná do Ústavy EU, umožňuje, aby se občané univerzálně zakotvených lidských práv mohli domáhat také vůči unijním, nadnárodním institucím, resp. jejich rozhodnutím zasahujícím do života občanů.

Pokud jde o tzv. třetí generaci lidských práv – sociální a ekonomická práva, tak Charta, resp. interpretační vysvětlení, která tvoří její integrální součást, uznávají, že výklad a soudní praxe vztahující se ke třetí generaci lidských práv se řídí národními zvyklostmi (v Konventu to prosadila mj. Británie), tzn. že z roviny EU nelze členským státům nařídit, jak mají upravovat např. právo na stávku.

Prosazování prvků demokracie, zvláště transparentnosti, lze činit v individuální rovině třeba i přes evropského ombudsmana.

Postavení států a občanů se výrazně promítá do konstrukce parametrů, které se aplikují pro výpočet kvalifikované většiny. Zde naše principiální stanovisko zní: rovnováha kritéria, vycházejícího z hlasů podle počtu států, a kritéria, založeného na podílu populace.

Institucionální architektura: EK – požadujeme princip jejího složení 1 stát 1 komisař s plnými právy. U složení EK nejde o zaujetí nebo snad nějakou posedlost MZV, ale o otázku sdílenou mnoha státy, většinou patřících do skupiny stejně smýšlejících. Jejich názor podpořila sama EK (sdělení pro mezivládní konferenci ze dne 17.9.2003). Zastoupení v EK potřebujeme, protože tak se do povědomí našich občanů snáze dostane perspektiva jistého "podílu na Evropě", perspektiva, že něco můžeme ovlivnit. Přestože EK rozhoduje v naprosté většině situací konsensem, v okamžicích, kdy jde o klíčové národní zájmy, se v EK hlasuje, např. ukončení výjimky z pravidel hospodářské soutěže na trh auty, společná rybářská politika aj. EK má 26 generálních ředitelství, proč by nemohla potom mít 25 komisařů?

Předsednictví v Radě: naše výchozí představa – zachování rotačních prvků v týmové struktuře, čímž by se propojila spravedlnost přístupu k "řízení Evropy" a nezbytnost efektivního výkonu předsednictví. Roli stálého předsedy Evropské rady vidíme v intencích toho, co vykonává generální tajemník NATO. Politiku zemí neurčuje, ale ji administrativně koordinuje.

4. Domácí způsoby ratifikace Ústavní smlouvy

Všechny znaky Ústavní smlouvy, které jsem tady rozebíral, nasvědčují tomu, že z pohledu mezinárodněprávního nepřestává jít o mezinárodní smlouvu, a proto v našem právním prostředí by k ratifikaci měla postačovat euronovela naší ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 z 18.10.2001). Způsob ratifikace by u nás měla pomoci politicky vyjasnit mimo jiné rozprava Parlamentu, plánovaná na 7.10.2003.

Jan Kohout, státní tajemník pro evropské záležitosti