přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 28 "Návrh Evropské ústavy"

260 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2003
cena: 70,- Kč

Mezivládní konference o Smlouvě zakládající ústavu pro Evropu začne pozítří. Teprve příští týden však bude projednávat Poslanecká sněmovna informaci vlády o její pozici na této konferenci. A teprve včera vláda tuto pozici schválila, přestože návrh tzv. ústavní smlouvy byl ve skutečnosti hotov již v polovině června, tedy před více než třemi měsíci.

Vláda se tedy rozhodla na 100 % vyčerpat svou ústavní pozici, která jí samozřejmě dává právo autonomně formulovat své pozice i v tak klíčové záležitosti jako je zmíněná smlouva. Samozřejmě je otázkou do jaké míry se tak vytváří základ pro konsensuální zahraniční politiku, která je schopna přežít více než jedno volební období, do jaké míry se tím naopak vytváří podhoubí pro možnou diskontinuitu v zahraniční politice, která by bezesporu neposloužila zájmům České republiky.

Je otázkou, do jaké míry je takový přístup rozumný v situaci, kdy se vláda opírá o velmi křehkou vládní většinu. Vyplývá z toho nicméně jediná věc. Vláda a nikdo jiný má v tuto chvíli stoprocentní odpovědnost za to, co dojedná, vláda a nikdo bude podle toho posuzována a souzena jak parlamentem, tak veřejností, a vláda musí tuto svoji odpovědnost umět unést.

Vyjednávací pozice

Česká republika je při jednání o předloženém dokumentu v odlišné pozici, než byla při jednání o vstupu do Evropské unie. Tehdy jsme nebyli členy, byli jsme v postavení méně výhodném. Naše manévrovací a vyjednávací pole bylo omezeno. Je jasné, že nebylo v našich silách - ani kdyby zde byla sebeschopnější vláda - dosáhnout všeho, co jsme vyjednat chtěli. Teď ponechávám stranou otázku, zda tato vláda využila ideálně i toho omezeného vyjednávacího prostoru, který se jí nabízel. Domnívám se, že nikoliv, ale to v tuto chvíli není předmětem diskuse.

Výchozí vyjednávací situace pro Českou republiku je dnes jiná - výhodnější, a to ze dvou důvodů. První důvod: v referendu v červnu tohoto roku schválili občané České republiky vstup do Evropské unie na základě sjednané přístupové smlouvy a do takové Evropské unie, jaká v tuto chvíli existuje, tedy dané smlouvou z Nice jako zatím posledním smluvním dokumentem. Jakákoliv změna stávajícího stavu oproti smlouvě z Nice je podmíněna i naším souhlasem, jinak řečeno - bez našeho souhlasu se prostě nezmění nic. Bez podpisu vlády na předkládané smlouvě a bez následné ratifikace žádná nová smlouva nevstoupí v platnost a Evropská unie bude prostě dále fungovat na stávajícím smluvním základě.

Samozřejmě že psychologicky je reprezentace České republiky, stejně jako reprezentace jiných kandidátských zemí, v méně výhodné pozici. Jakkoli je vláda pozvána na mezinárodní konferenci, jakkoli má příslib, že s ní bude jednáno jako rovný s rovným, resp. že její postavení je rovnocenné s ostatními členskými zeměmi, myslím, že je celkem jasné, že psychologicky tomu tak není. Konec konců i výroky některých politiků, které zazněly během minulého víkendu v Římě, k tomu daly jasný signál. Tady bych zejména citoval (již v krátké době podruhé) francouzského prezidente Chiraca, který se na adresu Polska vyjádřil v tom smyslu, že nevidí, jak by si tyto země mohly dovolit blokovat návrh ústavy, kdyby se jim nelíbil nebo nevyhovoval. Já myslím, že taková poznámka znamená jediné: jsou země v Evropské unii a jsou politici v Evropské unii, kteří nás za rovnoprávné partnery nepovažují, a je i naší věcí a věcí vlády a jejích zástupců na mezivládní konferenci, aby nás vážně brát začali.

Po 1. květnu příštího roku budeme členy Evropské unie a budeme jimi tak dlouho, dokud to budeme sami chtít. Tím narážím na další výhodu, kterou nám tato situace skýtá oproti tomu, v jaké jsme byli pozici před vstupem do Evropské unie. Slyšel jsem různé argumenty - bohužel i od vládních úředníků nižší úrovně - že ať se stane, co se stane, ať se dohodne, co se dohodne, de facto nezbývá nikomu, a zejména kandidátským zemím, nic jiného, než aby takový výsledný produkt schválily. Ten, kdo by si dovolil tento výsledný produkt zablokovat, bude z Evropské unie vyloučen nebo nějakým způsobem vypuzen, aby to takříkajíc nekazil ostatním. Od toho už je jenom krůček k propagandě typu, že kdo kritizuje tuto smlouvu, chce, aby Česká republika přestala být členem Evropské unie.

Tento směšný argument nemá žádnou oporu v mezinárodním právu. Každý, kdo má alespoň průměrnou znalost mezinárodního práva, ví něco o Vídeňské konvenci o mezinárodních úmluvách. My jsme vstoupili do Evropské unie na základě takové mezinárodní úmluvy a platnost takové úmluvy může být zrušena pouze, pokud by s tím souhlasili všichni účastníci takovéto úmluvy, tedy i Česká republika. Tato praxe platí v případě, že není v dotyčné úmluvě žádná vypovídací klauzule, což je přesně náš případ. Naše pozice je tedy výhodnější. Jsme v Evropské unii a zůstaneme v ní, nikdo nás z ní kvůli ničemu nemůže vyloučit a bez našeho souhlasu k žádné další změně smluv o EU nemůže dojít. Klade to na vládu mimořádné nároky a mimořádnou odpovědnost, ze které se nemůže nijak vymluvit, jak jsem řekl. A zda jí bude schopna dostát, uvidíme v následujících měsících.

Produkt Konventu

Pokud jde o smlouvu samotnou, je produktem tzv. Konventu. Text smlouvy je neoddělitelný od atmosféry samotného Konventu, je tedy třeba o říci něco i o něm. Existuje totiž pocit, že Konvent byl něčím velmi posvátným, že byl jakýmsi ústavodárným tělesem, že byl dokonce něčím, co stojí nad demokraticky zvolenými vládami.

Vzpomínám si na výrok francouzského poslance, člena Konventu Duhamela, který ve chvíli, kdy asi 14 nebo 15 členů zástupců národních vlád na Konventu protestovalo proti jednomu z ustanovení, přihlásil se o slovo a zvolal: "Na ty nedbejte, to jsou pouze zástupci národních vlád, ale my jsme přece Konvent." Tento přístup bohužel zvítězil v hlavách více účastníků Konventu a proto je zapotřebí říci, že tomu tak není.

Konvent byl arbitrárně vzniklým, na základě politických dohod najmenovaným tělesem a daleko spíše by ho označil za jakýsi think-tank Evropské unie, jehož úkolem bylo cosi připravit. Jeho úkolem podle Laekenské deklarace bylo zjednodušit a zpřehlednit stávající smluvní základnu a jako další úkol v dlouhodobém horizontu popřemýšlet o možném ústavním řešení. Konvent se rozhodl, že ústavní řešení připraví ihned, otázkou je, zda vůbec v tomto proústavním nadšení splnil první dva úkoly. V mnoha ohledech o tom můžeme mít vážné pochybnosti.

Jako účastník Konventu musím říci, že jeho atmosféra, způsob jednání a dosahování výsledku jsou skutečně nesdělitelné. Snad postačí uvést, že Konvent neměl žádný jednací řád, že se na něm nikdy o ničem nehlasovalo, že základní pracovní metodou dosahování výsledku byl "konsensus" (což podle jeho předsedy Valery Giscard d'Estainga bylo než většina a méně než celek).

Není pochyb o tom, že na Konventu se navzdory líbivým řečem prosadila velmi tvrdá reálpolitika, a to mnohdy značně nevybíravým způsobem. Jsme ostatně svědky toho, že se v podstatě stejné praktiky opakují nebo začínají opakovat na právě zahájené mezivládní konferenci. Není proto pochyb o tom, že na návrh z Konventu vzešlý není třeba se dívat s posvátnou úctou a není to nic, co by se nemohlo a nesmělo otevírat.

Ústavní smlouva

Pokud jde o smlouvu samotnou, z vládních prohlášení jakoby vyplývalo, že hlavním a jediným problémem smlouvy je institucionální architektura a v rámci ní ještě zejména složení Evropské komise, resp. prosazení jednoho plnoprávného komisaře za každou zemi. K tomu jedna poznámka: každý člen Evropské komise, byť je nominován kteroukoli z členských zemí, má za povinnost chovat se nestranně a tak, aby reprezentoval zájmy unie nebo komise, které je členem a ne zájmy té členské země, kterou zastupuje. Skutečností je, že se tak neděje a že nastávají situace, kdy každý začne kopat za svůj členský stát a kdy je k tomu dokonce tou národní vládou tlačen. Je to zajímavá ukázka skutečnosti, kdy něco jiného je ve smlouvách, něco jiného je na papíře. Není to jediný případ, kdy se praxe Evropské unie velmi výrazně a velmi zásadně liší od na papíře napsaných smluvních klauzulí.

Daleko větší problém, v podstatě revoluce, v dosavadním chápání evropské integrace, spočívá v opuštění principu tzv. degresivní proporcionality při hlasování v Evropské radě. Tam má každý členský stát svého zástupce, každému tomuto zástupci je přidělen určitý počet vážených hlasů. Praxe byla vždy taková, že menší evropské země měly vážených hlasů víc a tudíž měly větší váhu, než by odpovídalo jejich počtu obyvatel, kdežto velké státy jich měly méně, čímž se vyrovnával nepoměr mezi malými a velkými státy.

Je naprosto nepředstavitelné, když se český ministr zahraničí Svoboda s touto změnou nejen smiřuje, ale dokonce ji ještě obhajuje. Tento ministr nám sděluje, cituji: "To, po čem Evropská unie volá, je přizpůsobení všech parametrů vzhledem k počtu obyvatel a velikosti jednotlivých zemí. To jsme schopni přijmout, musíme rozumět Německu, které má 80 miliónů obyvatel. Ty poměry se musí zreálnit." Jinými slovy, český ministr zahraničí již předem souhlasí s viditelným zhoršením pozice ČR v předpokládané budoucí struktuře EU a naopak s podstatným vylepšením pozice Německa v EU oproti stávajícímu stavu. Příklon české diplomacie k německým pozicím ohledně evropské integrace je ostatně obecným a viditelným jevem, není ale vůbec jasné, co si od toho česká zahraniční politika slibuje.

Je třeba se také zmínit o symbolickém, pojmovém posunu, který je v návrhu tzv. ústavní smlouvy obsažen. Jde především o samotný termín "ústava". Bez ohledu na politologický spor o definici tohoto pojmu, je v politickém světě slovo ústava vyhrazeno základnímu zákonu státu. Jestliže někdo velmi stojí o to, aby v názvu toho dokumentu bylo slovo ústava, tak si pravděpodobně přeje, aby někdy v budoucnu EU dospěla do takového stavu, aby se skutečně stala jedním státem.

Dalším takovým posunem je funkce ministra zahraničí EU. Podle uzance politického světa je opět tato funkce vyhrazena členovi vlády. Proč se tedy člen Evropské komise, která není vládou v žádném smyslu toho slova, má nazývat ministrem? Já myslím, že je to další důkaz toho, že v normativním světě pojmů je tady jasné směřování k tomu, aby se tady naznačilo, že některé instituce se prostě mají posunout směrem ke státu a že Evropská komise má být něčím jako zárodkem nějaké příští evropské vlády.

Ve smlouvě je celá řada dalších potenciálně rizikových záležitostí. Jednou z nich je role tzv. Charty základních práv a svobod a její právní závaznosti. Tato charta je vyplněna něčím, co by se dalo nazvat třetí generace lidských práv, tedy celou řadou kolektivních, hospodářských a sociálních nároků, které se mají stát vynutitelnými na základě judikátu evropského soudního dvora. Existují dvě interpretace. Jedna říká, že Charta základních práv a svobod až tak moc závazná není, protože v jednom z jejích ustanovení se praví, že může být uplatňována pouze v souladu s národními právními instrumenty, které už jsou zvykově používány v té které zemi. Druhá interpretace říká, že to není pravda, protože judikát evropského soudního dvora je závazný, stává se de facto součástí primárního práva a členská země je povinna ho zavést do svého právního řádu. Dostáváme se do situace, kdy soudní dvůr bude de facto autorem nebo spoluautorem například pracovního práva nebo sociálních zákonů nebo zákonů o zdravotní péči jenom proto, že bude interpretovat ustanovení charty a bude k tomu vynášet právně závazné judikáty.

Ve smlouvě je velký a viditelný posun směrem od úrovně národní k úrovni nadnárodní v některých komunitárních politikách, rozšiřuje se oblast tzv. sdílených pravomocí, tedy pravomocí, ve kterých sice může konat i Evropská unie i členské státy, ale členské státy pouze v případě, že se Evropská unie rozhodne nekonat, je tady celá řada nejrůznějších koordinačních procedur, které jsou velmi vágně formulovány a které samozřejmě za určitých okolností mohou sloužit k nějakému utužování, větší centralizaci, větší koordinaci některých politik z centra. Obrovský skok ke komunitarismu se uskutečnil v oblasti dosavadního třetího pilíře, tedy v oblasti justice a vnitra. Tak velký posun ke komunitarizaci v kombinaci s navrženým modelem hlasování kvalifikovanou většinou vytváří situaci, kdy Česká republika ztratí efektivní vliv nebo rozhodující vliv na tvorbu celé řady politik, které pak budou realizovány na území tohoto státu. Znepokojující jsou i formulace, týkající se zahraniční politiky EU, kde na jedné straně je zachována jednomyslnost, čili právo veta, na straně druhé "měkčí" verze tohoto veta - tedy možnost zdržet se ze společné pozice - je doprovázena faktickým zákazem autonomní zahraniční politiky pro absentující stát.

Koncert velmocí

Z obecného hlediska tento návrh smlouvy zkrátka pokračuje v trendu, který byl nastoupen Maastrichtskou smlouvou, prohlubuje stávající tendence, které jsou odvozeny od určitých zahraničně politických ideologií, blízkých k funkcionalismu. Je to víra v administrativně řízenou politickou, ekonomickou, institucionální a právní konvergenci evropských zemí, která má údajně změnit Evropu v ekonomickou a politickou velmoc, globálního hráče, pilíř světové stability a protiváhu jiných světových center, zejména USA. Neustálý, nikdy nekončící posun od národního ke komunitárního principu je založen na konstrukci existence evropského politického národa, který je schopen artikulovat nějaké agregované zájmy. Je tedy možné v této konstrukci, aby Evropská unie posilovala svou přímou legitimitu, odvozenou od tohoto politického národa, oproti legitimitě nepřímé, odvozené od členských států.

Omyl o existenci evropského politického národa je jedním z nejhrubších omylů evropské integrace. Nic takového neexistuje, v dohledné době ani nevznikne a demokratické dějiny Evropy ukazují, že zde nejsou splněny základní předpoklady k tomu, aby něco takového vzniknout mohlo. Jakýsi zárodek něčeho, co by se mohlo nazývat "evropským politickým národem" lze vidět v části mediálních, intelektuálních a akademických kruhů, části státní administrativy, části politických elit - je to velmi tenká vrstva, která sama sebe za evropský národ považuje a domnívá se, že to tak cítí i všichni ostatní. Jsem toho názoru, že drtivá většina běžných obyvatel zemí Evropské unie to takto necítí a žádnou evropskou identitu neprociťuje a proto jsem přesvědčen, že princip dvojí legitimity a snaha o posilování tzv. přímé legitimity je prostě cestou špatným směrem.

Nicméně, i kdybychom připustili, že něco takového se odehrávat může (a že je to v zájmu evropských národů) tak je navíc zcela jasné, že právě to se na probíhající mezivládní konferenci neodehrává. Všichni jsme četli novinové titulky a byli jsme svědky toho, jaký lítý souboj probíhá z hlediska obhajoby národních zájmů, jak se především velké státy snaží protlačit své představy do evropského uspořádání takovým způsobem, aby kartel tří nebo čtyř velkých evropských zemí určoval veškeré dění, ekonomickou politiku i zahraničně-politické priority, zatímco všichni ostatní budou v roli více či méně poslušných satelitů.

Dokonce lze s určitou nadsázkou říci, že v návrhu ústavní smlouvy vzniká pokus o nový "koncert velmocí", opakující uspořádání po roce 1815, po Vídeňském kongresu. Bude to uspořádání, kde silná čtyřka nebo silná trojka bude rozhodovat o všem a je předem známo, kdo bude v roli statisty. Také mechanismy tzv. posílené a strukturované spolupráce umožňují vytváření "tvrdého" gravitačního jádra, tedy budování "unie v unii" a jsou tak zaměřeny na další posilování zejména německo-francouzské osy, která bude nadále v roli "avantgardy" ovlivňovat celkové směřování EU směrem k jednotnému státu.

Můžeme si přečíst i v otevřených zdrojích, že Německo a Francie v podstatě vydírají ostatní, že spojují osud této smlouvy s finančními toky ze strukturálních fondů. To je jasný důkaz toho, že tady bude docházet k politickému nátlaku, že tady bude snaha o nakupování neposlušných, že tady bude snaha o pomyslné eurouplácení politiků z tzv. problémových zemí tím, že se jim budou přislibovat různé funkce apod. Je to ukázka mocenské politiky v té nejkrystaličtější podobě. Ať tedy nikdo nehovoří o tom, že evropská integrace a příprava této smlouvy je něčím, co by mělo zabránit mocenské politice, když právě mocenské politiky jsme na mezivládní konferenci svědky.

Ptám se, zda-li takové uspořádání je skutečně v zájmu České republiky, zda toto uspořádání, které přinese nějakou zvýšenou stabilitu evropskému kontinentu či zvýšenou ekonomickou prosperitu evropskému kontinentu. Je samozřejmě daleko jednodušší sepsat návrh takové smlouvy s nejrůznějšími administrativními a arbitrárními postupy a věnovat se pozičním a mocenským hrám, než se pustit do skutečných reforem hospodářských a politických. Problémy Evropy jako neklesající nezaměstnanost, nízká produktivita, nízký ekonomický růst se nevyřeší žádnými dalšími smlouvami, ty se vyřeší pouze reformami, které jsou zcela jednoduché, jasné a zřetelné. Jsou to reformy, které budou orientovány na zpružnění pracovního trhu, které budou orientovány na méně reglementace, méně přerozdělování a státního dirigismu a méně komunitárního práva, ale to se neděje. Evropská unie postupuje opačným směrem.

Závěr

Obsah ústavní smlouvy je výrazným a viditelným posunem k nadnárodnímu principu oproti stávajícímu stavu, který je kodifikován smlouvou z Nice. Je dalším nepochybným omezením státní svrchovanosti České republiky. V některých ohledech tento návrh zcela viditelně zhoršuje postavení České republiky uvnitř Evropské unie oproti stávajícímu stavu. Pokud by k takovému zhoršení nemělo dojít, byly by zapotřebí výrazné úpravy a ne pouhé navrhované kosmetické změny. Pozice vlády tak, jak si ji vláda definovala a představila, je pozice naprosto minimální a nedostatečná.

Chování české vlády je předem odhadnutelné. Vytyčila si poměrně lehké a dosažitelné cíle, mezi nimi na prvním místě dosažení požadavku "jedna země - jeden komisař", vsadila na německou kartu, hodila přes palubu našeho přirozeného spojence Polsko. Ať bude dohodnuto cokoliv, ve věci složení Evropské komise bude zřejmě dosaženo dohody. Vláda to pak zcela jistě bude vydávat za své diplomatické vítězství a ostatní problémové body nechá takříkajíc "plavat". Pokud by se vláda měla vrátit z Mezivládní konference s tím, že jediným výsledkem, kterého dosáhla, je jeden komisař pro ČR, je takový výsledek neakceptovatelný.

Povinností vlády je dbát na kvalitu a ne na kvantitu, povinností vlády je nenechat se hnát žádným časovým scénářem, žádným tlakem jakékoliv silné země Evropské unie do kouta a naopak hájit tvrdě zájmy ČR. Není tady žádný kategorický imperativ, který by nás nutil k dohodě, který by nás nutil k přistoupení na něco, co by pro nás bylo nevýhodné. Záleží tedy pouze na odvaze, kuráži, politických schopnostech a také kvalitních analýzách vlády, zda dojedná takový text, který by byl pro Českou republiku přijatelný.

ing. Jan Zahradil, místopředseda zahraničního výboru PSP