přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 10 "Ekonomika, právo, politika"

103 stran, brožovaná vazba
vyšlo: březen 2001
cena: 70,- Kč

Dámy a pánové, je pro mne ctí že mohu vystoupit na tomto semináři a spolu s tak uznávanými ekonomy se vyjádřit k velmi zajímavému tématu, kterým bezesporu je veřejný dluh.

Tento problém mne zajímá již delší dobu[1] a obávám se proto, že 15 minut je čas příliš krátký k tomu, aby bylo možno uvést nejen všechna podstatná data, ale naznačit také jejich vzájemnou souvislost, popsat celkovou logiku zadaného problému tak, abych objasnil své vidění jeho ekonomické podstaty. Pokusím se o to.

Má li jakákoliv fyzická osoba – kdokoliv z nás – soukromý dluh, lze předpokládat, že ví poměrně přesně:

· O jakou jde částku

· Co bylo důvodem jeho vzniku (jaký má prospěch z úvěrové operace která ke dluhu vedla)

· Z čeho jej bude splácet

Pokud někdo nezná odpověď na některou z uvedených otázek, asi bychom ho těžko považovali za (v ekonomickém smyslu) racionálního člověka.

Záludnost dluhu veřejného spočívá v tom, že často ani odborná veřejnost v těchto bodech jasno nemá. Že není jasné, kolik bude vlastně činit objem veřejného dluhu koncem tohoto roku (odhady Ministerstva financí se mění a dynamika jejich vývoje bere dech), že není jasné, které konkrétní úvěrové operace k jeho vzniku a růstu vedly a jaký z nich má prospěch kdokoliv z nás, kteří jej budeme splácet a nakonec není jasné ani z čeho jej vlastně budeme splácet. A to přesto, že se v tomto případě jedná o dluh v řádu stovek miliard korun.

Je tomu tak částečně kvůli "metodické mlze", která zastírá ekonomickou podstatu tohoto problému a o které velmi dobře vědí všichni, kdo se tímto problémem zabývají podrobněji, částečně pro jakousi "bezprizornost" veřejného dluhu, který jako by nikomu nepatřil.

Podívejme se nyní stručně na čísla:

Prudký nárůst veřejného dluhu (který je z takřka 90% dluhem státním (zbytek tvoří hlavně dluh municipální) je v ČR hlavně od roku 1997 nespornou realitou. V jeho vývoji lze odlišit 2 etapy:

· Od r. 1993 do r. 1996. Po vzniku ČR jsme převzali státní dluh ve výši přibližně 160 mld. Kč. Tento objem se postupně snižoval až ke 150 mld. a kolem této hodnoty se pohyboval až do r. 1996. Relativní váha veřejného dluhu k GDP logicky klesala z přibližně 17 % na 11 % GDP v r. 1996.

V jeho struktuře byly patrné dvě základní tendence – sekuritizace a internalizace. Ještě koncem roku 1996 činily zhruba třetinu přímé úvěry – dnes je 97 % v cenných papírech. Původní více než 50% podíl zahraničního veřejného dluhu se snížil na dnešních několik %.

· Zatímco uvedené tendence ve změně struktury zahraničního dluhu pokračovaly plynule až do současnosti, došlo od r. 1997 k prudkému nárůstu jeho objemu. S odkazem na odhad lednové predikce MF lze očekávat objem cca 370 mld. Kč koncem tohoto roku. Graf vychází z podkladu MF pro parlament, kdy se předpokládalo 350 mld.

Vzhledem k dnes již známým objemům převodu špatných aktiv IPB, které nebyly zahrnuty, jde o odhady spíše nízké. Během pěti let se tedy objem veřejného dluhu více než zdvojnásobil. Jak interpretovat tento vývoj?

V ekonomii je význam čísel dán způsobem jejich interpretace. U nás je v současnosti poměrně rozšířená interpretace, kterou nazvu optimistická, opírající se o následující argumenty:

· problém je zbytečně dramatizován,

· rozhodující nejsou absolutní čísla o veřejném dluhu, ale jeho relativní váha (podíl k HDP),

· vývoj tohoto ukazatele zdaleka tak dramatický není, protože se nyní pohybuje blízko hodnoty z r. 1993 – tzn. kolem 17 % – maximálně 20 % HDP,

· navíc při mezinárodní komparaci dosahujeme sotva třetiny evropského průměru (i hodnoty jednoho z Maastrichtských fiskálních kriterií),

· naopak tedy 40 % bodů do evropského průměru poskytuje dostatečný prostor pro řešení současné tenze systému veřejných financí i pro řešení některých méně standardních problémů, o kterých budu hovořit dále.

Já s touto interpretací rozhodně nesouhlasím. Jde o naprostý protipohyb současného evropského vývoje. V období 1999–2005 se podle údajů OECD předpokládá průměrný pokles tohoto ukazatele o 12,3 procentního bodu, zatímco my podle setrvačného scénáře fiskální prognózy MF očekáváme ve stejném období nárůst přibližně o 18 procentních bodů.

Pokusím se proto ve zbývajícím čase uvést hlavní důvody, které hovoří pro daleko méně optimistickou interpretaci popsaného vývoje českého veřejného zadlužení.

Osobně jej považuji, v kombinaci s dalšími okolnostmi (které uvedu dále), za jeden z nejzávažnějších rizikových faktorů našeho makroekonomického vývoje v budoucích třech letech.

První vážný problém vidím na straně příčin – tzn. v tom jak český veřejný dluh vzniká a druhý na straně důsledků – především v tom, k čemu povede umístění takového objemu vládních obligací ať již na domácím trhu či v zahraničí.

Pokud jde o analýzu příčin nárůstu českého veřejného dluhu – za základní problém považuji to, že příčinou rostoucího zadlužování státu nejsou produktivní investice (ať již soukromé či veřejné), které by v budoucnosti generovaly příjmy umožňující tento dluh splácet, ale že jsou to především neúspěšné investice, spotřeba a částečně také import.

Při podrobnější analýze jsou v ČR zřejmé dva hlavní kanály vedoucí k růstu veřejného dluhu:

· Běžný deficit státního rozpočtu – ať již strukturální, či cyklický. Podstatné je to, že v tomto případě příčina přírůstku veřejného dluhu leží uvnitř systému veřejných financí, který podléhá parlamentní kontrole. A právě v případě veřejného dluhu je veřejná kontrola nesmírně významná!

· Druhým kanálem vzniku veřejného dluhu u nás je to, že stát přebírá dluhy jiných ekonomických subjektů (státních, polostátních či dokonce soukromých podniků ve formě pochybných bankovních aktiv). V tomto případě leží příčina nárůstu veřejného zadlužení mimo veřejné finance a ve většině případů i mimo veřejnou kontrolu.

Teprve v letošním roce byly ve státním rozpočtu zřízeny dvě nové kapitoly – státní dluh a operace státních finančních aktiv, zviditelňující tento vliv, ale rozhodující objem převedených klasifikovaných úvěrů již leží v tzv. transformačních institucích (především ve skupině Konsolidační banky), za jejichž závazky stát ručí a jejich převod do veřejných financí je pouze otázkou formy a času. Tyto, ze značné části soukromé závazky, se ve veřejných financích pouze zviditelňují a bohužel také anonymizují. V českých podmínkách tedy neplatí, že veřejný dluh je sumou rozpočtových deficitů.

Již z původních 160 mld. veřejného dluhu, převzatého při vzniku republiky vzniklo přes rozpočet pouze přibližně 15 %. Zbytek vznikl převzetím části tzv. starých dluhů především tehdejší SBČS, ČSOB a dluhů souvisejících s úvěry na trvale se obracející zásoby. Řekněme, že tyto tzv. staré dluhy byly převzaty svým způsobem oprávněně, protože se jednalo o podniky a banky státní.

Později však začala být v souvislosti s pomocí bankám stále masověji převáděna do tzv. transformačních institucí (Česká finanční, Česká inkasní a později hlavně Konsolidační banka) další pochybná bankovní aktiva (klasifikované úvěry) – nejprve v rámci obou konsolidačních programů a programu stabilizačního, později v rámci předprivatizační očisty Komerční banky, České spořitelny a snad poslední je kauza IPB.

V tomto místě se záměrně vyhýbám spekulacím na téma do jaké míry byly tyto procesy nutné, oprávněné, do jaké míry byly nutnou cenou za transformaci. Podstatné je, že v rámci pomoci bankám stát převzal obrovský objem nesplácených soukromých dluhů.

To, co se totiž jeví z pohledu banky jako ztráta, je při daném postupu svou ekonomickou podstatou, individuální, naprosto nesystémovou dotací neplatícího dlužníka z veřejných prostředků. Nesplacené peníze nezmizely, ale byly konkrétně použity, přeměnily se do přírůstku aktiv konkrétních ekonomických subjektů[2].

Není zde dostatek prostoru pro analýzu složitých vztahů mezi stále se měnícími a nově vznikajícími transformačními institucemi (mimo již zmíněné dnes navíc Konpo, Revitalizační agentura, Priosko, Sanakon atd.). Proto uvedu alespoň několik údajů, kterými chci dokumentovat, že aniž bych chtěl zastírat rostoucí problémy uvnitř běžného rozpočtu,rozhodující příčinou nárůstu veřejného dluhu v posledních letech a hlavně očekávaného nárůstu do r. 2005, je druhý popsaný kanál.

Pochybná bankovní aktiva (převážně nesplácené úvěry soukromých podniků) bez Konsolidační banky činila koncem r. 2000 přibližně 250 mld. Kč. Tato suma je snížena tím, že do skupiny KoB bylo převedeno pouze v posledních třech letech dalších více než 200 mld. Kč.

Objem pohledávek převáděných z bank na KoB v mld. Kč

Zdroj: Informace o bankovním sektoru ČNB

To se samozřejmě odrazilo v nárůstu ztráty KoB, která činí od r. 1997 přibližně 70 mld. Kč a v dalších třech letech se počítá se ztrátou kolem 180 mld., která ještě přesně neodráží kauzu IPB.

Ztráty Konsolidační banky v mld. Kč

Pozn. Převody z IPB nejsou zřejmě ještě plně zahrnuty

A zde dochází k napojení na systém veřejných financí, protože ztráty KoB kryje státní rozpočet.

Není třeba uvádět další čísla aby bylo jasné, že zde leží hlavní příčina nárůstu našeho veřejného dluhu. Vliv obou uváděných faktorů je možno dobře dokumentovat např. na odhadu deficitu pro příští rok. Běžný deficit činí deset miliard, po započtení očekávané ztráty KoB 70 mld. Více není třeba dodávat.

Je nutno říci, že přeměna nesplácených soukromých dluhů do dluhu veřejného není českým patentem. Proběhla masově např. po mexické měnové krizi koncem roku 1994 a tento proces tam byl velmi výstižně označen jako socializace soukromých dluhů.

Shrneme li uvedené, lze konstatovat, že:

· Takto vzniklý přírůstek veřejného dluhu má neproduktivní charakter a navíc vede ke vzniku morálního hazardu.

· Hlavní zdroj tohoto přírůstku v posledních letech a hlavně v období do r. 2004 má mimořádný charakter, ležící mimo veřejné finance a v rámci jejich běžného hospodaření nemůže být vyřešen

· také proto, že se tento problém s určitým zpožděním dostává do systému veřejných financí v době, kdy je stále zřetelnější prohlubování jejich vlastní systémové krize, patrné z růstu objemu mandatorních výdajů a nárůstu schodku důchodového účtu.

Jaké hlavní důsledky má nárůst českého veřejného dluhu? Uvedu pouze nejzávažnější:

1. Veřejný dluh se snadno zvyšuje, ale velmi nesnadno snižuje. Při určitém zjednodušení lze říci, že neexistuje žádná vládou vynutitelná a současně reálná strategie řešení tohoto problému, pokud dosáhne relativní váha veřejného dluhu míry jako např. v Belgii, Itálii, Řecku či Japonsku. Naopak, existuje zde vážný problém vzniku tzv. dluhové pasti na který upozornil Bispham, v případech souběhu rostoucích úrokových měr a poklesu tempa růstu, kdy relativní váha veřejného dluhu roste i přes primární rozpočtové přebytky.

2. Zvyšování objemu veřejného dluhu vede k nárůstu úrokové zátěže, a protože od r. 1996 vcházejí úroky do výdajů státního rozpočtu (do té doby byly kryty z výnosů FNM), zvyšují rozpočtovou tenzi. Vzniká zde začarovaný kruh: čím vyšší deficit, tím vyšší dluh, tím vyšší úrok, tím vyšší výdaje, tím vyšší deficit.

Od r. 1996 do r. 2000 činily pouze úroky z veřejného dluhu téměř 100 mld. Kč, které výrazně přispěly k růstu objemu mandatorních výdajů. Tento vliv bývá při propočtech výše strukturálního deficitu opomíjen[3]. Pokud dojde k předpokládanému vývoji, může v příštích letech dosáhnout roční úrok z veřejného dluhu částky 40 mld. Kč.

3. 40 % bodů do evropského průměru relativní váhy veřejného dluhu, které opticky představují prostor pro další řešení našich problémů jeho zvyšováním existuje pouze statisticky. Reálně prostor pro umístění takového objemu vládních obligací neexistuje bez velkého rizika

Omezenou absorbční možnost domácího kapitálového trhu ukázal již první problém s umístěním vládních obligací koncem května, který považuji za velmi varovný signál! Bez komentáře ponechávám zřetelnou deformaci domácího portfolia a silný vytlačovací efekt neproduktivního státního dluhu ve vztahu k potenciálně efektivním soukromým investicím.

V této situaci se logicky objevují návrhy na externalizaci českého veřejného dluhu, před kterou je však nutno velmi vážně varovat:

1. I při v současnosti zanedbatelném podílu státu je výše zahraničního zadlužení ČR na hranici únosnosti (40 % HDP)[1][4]. Další navýšení zahraničního dluhu země v takovém rozsahu by bylo jednoznačně negativním signálem pro ratingové agentury a tedy i pro investory.

2. Možný odliv kapitálu by způsobil při velmi negativně se vyvíjejícím saldu běžného účtu kursový pokles.

3. Kursové riziko je jak pro zahraniční veřejný dluh, tak pro celý zahraniční dluh země[2][5] (tedy zadlužené podniky a banky) extrémně vysoké.

4. Navíc při neproduktivním charakteru dluhu znamená jeho zahraniční financování čistý kapitálový outflow.

Právě souběh rostoucího veřejného zadlužení s dalšími současnými makroekonomickými problémy ČR, především s deficitem běžného účtu, vysokým zahraničním zadlužením země a nadhodnocenou korunou činí naši republiku extrémně zranitelnou. Myslím, že negativní synergický efekt uvedených faktorů není při převládajících optimistických makroprognózách vývoje naší ekonomiky dostatečně doceněn.

Existuje tedy nějaké řešení? Rovnice, kterou musí řešit Ministerstvo financí je velmi krutá. Jsou v ní tři proměnné, ale pouze dva stupně volnosti: Daně, výdaje a deficit (a tedy nárůst dluhu). Dvě z těchto proměnných můžeme volit, třetí rezultuje.

· Řešení tenze veřejných financí zvýšením daní považuji v daném případě za naprosto nepřijatelné. Jednak považuji již existující míru přerozdělování za hraniční z hlediska únosnosti, navíc při naznačeném rozsahu problému není ani politicky reálné.

· Snižování objemu veřejných výdajů (především mandatorních) je sice potřebné, ale ne v uvedené souvislosti. Řešení finančních problémů našeho důchodového zabezpečení musí mít svou vlastní logiku, kterou bude možno před veřejností obhájit, a ne být vynucováno popsanými procesy.

· Zvýšení veřejného zadlužení ve střednědobém horizontu zřejmě tedy nelze zabránit. Při omezené absorbční kapacitě domácího trhu a naznačených rizicích externalizace veřejného zadlužení vidím jako jedinou možnost užití těch zahraničních privatizačních příjmů, které ještě očekáváme. Jde o kapitálový příliv nedluhového charakteru.

Podle mého názoru je proto nezbytné zabránit dalšímu nekontrolovanému přelévání nesplácených soukromých dluhů do veřejných financí, podřídit emisi obligací FNM a vnikající konsolidační agenturu parlamentní kontrole, důkladně a urychleně analyzovat strukturu klasifikovaných úvěrů a zvýšit tlak na jejich vymáhání[6] a hlavně zabránit programům typu "Velký třesk" a vázat svým charakterem doufejme mimořádné a mimo veřejné finance vzniklé výdaje k posledním mimořádným příjmům z privatizace.

Příloha: Jiné texty autora k tématu rozpočtového deficitu a veřejného dluhu:

• ¨ Exogenní vlivy, rozpočtový deficit a veřejný dluh, Finance a úvěr 12/1992, str. 578– 590
• ¨ Alternativy financování veřejných výdajů., Acta oeconomica pragensia,2/1994, str. 31–50
• ¨ Problém fiskální nerovnováhy, Finance a úvěr 7/1994, str. 343–354
• ¨ Státní rozpočet, iluze a omyly, Hospodářské Noviny, 185/1994
• ¨ Typologie rozpočtových deficitů, Acta oeconomica pragensia,3/1995, str. 153–159
• ¨ K typologii rozpočtových deficitů, spolu s Doc.Mandelem, Finance a úvěr č.10 a 11/1995
• ¨ Dluhový problém a morální hazard, Acta oeconomica pragensia,1/1998, str. 53–59
• ¨ Finanční krize a veřejné finance, Acta oeconomica pragensia, roč.7.č.7., str. 86–96
• ¨ Příčiny a důsledky růstu veřejného zadlužení v ČR, Acta oeconomica pragensia 2001, v tisku

[1] Další texty k danému problému jsou uvedeny v příloze

[2] současné % klasifikovaných úvěrů u nás (vykazované bez Konsolidační banky) kolem 30 % poskytnutých úvěrů, je i v komparaci se zeměmi postiženými bankovní krizí velmi vysoké

[3] korektní by bylo operovat primárním deficitem (kdy se do výdajů nezahrnují úroky z veřejného dluhu).

[4] Z přibližně 800 mld. Kč 450 mld. podniky a 315 mld. banky

[5] varovný je příklad Mexika, kde v r.1994 při poklesu umístitelnosti domácích bondů došlo k externalizaci veřejného dluhu (v únoru pouze 6 % zahraničního veřejného dluhu, v říjnu 66 %). Následný kursový pokles za jediný měsíc téměř zdvojnásobil výši mexického veřejného dluhu .

[6] odprodej za 7% nominální hodnoty nelze v žádném případě označovat za úspěch

Pavel Dvořák, děkan Fakulty managementu Vysoké školy ekonomické