přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 10 "Ekonomika, právo, politika"

103 stran, brožovaná vazba
vyšlo: březen 2001
cena: 70,- Kč

Ve svém vystoupení se zaměřím na kritiku některých mýtů, které se v posledním období začaly periodicky objevovat a které jsou symptomatické pro určitý přístup k veřejným rozpočtům a k fiskální politice. Jsou to tyto:

• "V porovnání s Maastrichtským kritériem je veřejný dluh u nás stále ještě nízký a je možné tolerovat jeho další zvýšení"

• "Na nárůstu veřejného dluhu se podílí především profinancování nákladů transformace, příspěvek běžného salda rozpočtového hospodaření je nevýznamný"

• "Sílící hospodářský růst přinese do rozpočtu další zdroje, oslabí tlak na deficit a na růst veřejného dluhu"

Nyní se pokusím postupně doložit, že tyto mýty jsou nejen nesprávné, ale pro budoucí vývoj veřejných rozpočtů i mimořádně nebezpečné. Na závěr nabídnu několik tezí, jak akutní problémy veřejných rozpočtů řešit.

1. Veřejný dluh - vývoj a struktura

Základní orientaci o momentální výši veřejného dluhu, jeho dosavadním vývoji i odhad jeho možné úrovně je obsažen v následujícím grafu.

Výše uvedené údaje představují prakticky nejobecnější pohled na veřejný dluh, založený na reálných statistických datech a navazují na údaje o vývoji veřejných rozpočtů prezentované v tzv. GFS metodologii používané Mezinárodním měnovým fondem (Government Finance Statistics). Veřejné rozpočty v této metodologii zahrnují nejen výsledky státního rozpočtu, ale tyto výsledky konsolidují s údaji o vývoji státních finančních aktiv, všech státních fondů, včetně subjektů vytvořených nedávno – Státního fondu rozvoje bydlení (SFRB) a Státního fondu dopravy a infrastruktury (SFDI), dále privatizačních fondů (Fondu národního majetku a Pozemkového fondu), soustavy zdravotních pojišťoven a v neposlední řadě i místních rozpočtů.

Korektní hodnocení výše veřejného dluhu by ovšem vyžadovalo rozšířit výše uvedený výčet o zahrnutí příjmových a výdajových operací tzv. transformačních institucí, představovaných finanční skupinou Konsolidační banky (jde především o samotnou Konsolidační banku, dále o Českou finanční a Konpo) a Českou inkasní. Zde ovšem narážíme na metodický problém, spočívající v tom, že jediné, co je momentálně k dispozici je hrubý odhad současných i budoucích závazků, které jsou či budou v transformačních institucích obsaženy (jejich souhrn by se mohl přiblížit úrovni 15 % HDP). To však ještě neznamená, že by celá uvedená částka měla být při úvahách o výši veřejného dluhu zohledňována, a to z toho důvodu, že ztráta uvedených organizací a tedy její profinancování bude nabíhat postupně i v příštích letech. Výhled je přitom zatížen nejistotou o budoucí bilanci hospodaření veřejných rozpočtů (například jen nepřesně odhadujeme možný příliv příjmů z privatizace státního majetku, jen velmi nejisté jsou i odhady hodnoty aktiv, spravovaných transformačními institucemi a v neposlední řadě není k dispozici ani jasná představa, jaký model správy, resp. prodeje těchto aktiv budou v budoucnosti tyto instituce aplikovat.

Výše uvedené by ovšem nemělo odklánět pozornost od dvou zásadních skutečností - budoucí ztráta transformačních institucí je nevyhnutelná a nebude zanedbatelná a bude nutné jí profinancovat - náraz na veřejné rozpočty s tím spojený bude každopádně obrovský a riziko, že se uvedený problém promítne do výrazného zvýšení veřejného dluhu je velké. A za druhé, problém budoucího růstu veřejného dluhu není zdaleka jen problémem profinancování ztráty transformačních institucí, je také, a určitě s nemenší intenzitou, důsledkem strukturálních potíží veřejných rozpočtů.

2. Vývoj salda veřejných rozpočtů

Pro ilustraci uvádím další tabulku, obsahující již téměř klasický přístup k očištění salda veřejných rozpočtů o příjmy z privatizace a o dotace transformačním institucím. Jde tedy o údaje o vývoji rozpočtového salda, které nejsou zkresleny mimořádnými faktory, kterými nepochybně jak výnosy z privatizace, tak profinancování ztráty transformačních institucí jsou, tedy o údaje, které stav a trendy veřejných rozpočtů dokládají nepoměrně věrohodněji než údaje neočištěné.

Tabulka - Očištěné saldo veřejných rozpočtů 1994 - 2001

Zdroj: MFČR (duben 2001) – Makroekonomická predikce; www.mfcr.cz

Poznámka: 1) Jde o "ekonomický" náhled na privatizační příjmy v soustavě veřejných rozpočtů, tzn. že v roce 1999, resp. 2000 obsahuje i 29 mld. Kč, resp. 2,7 mld. Kč z prodeje hlasovacích práv obcí k akciím distribučních společností a v roce 2001 také očekávaný příjem 20 mld. Kč z prodeje UMTS mobilních licencí 3. generace.

Povšimněme si na těchto údajích několika zajímavých skutečností. V prvé řadě je to dynamika očištěného záporného salda veřejných rozpočtů, kde dochází k výraznému zhoršování. V tomto směru je zejména varovný odhad možného deficitu v roce 2001. Zajímavý je i trend rostoucích dotací do transformačních institucí, byť jednotlivé roční údaje jsou zkreslovány přesouváním momentu profinancování ztráty Konsolidační banky mezi jednotlivými rozpočtovými roky. Bez ohledu na toto však nelze přehlédnout, že v dosavadním průběhu byl objem těchto položek nižší než objem příjmů z privatizace, tedy že se fiskální politice podařilo ekonomicky uchránit systém veřejných rozpočtů před dopadem profinancování ztrát transformačních institucí přímo do veřejného dluhu. V tomto smyslu pak lze tedy konstatovat, že dosavadní přírůstky veřejného dluhu jsou generovány zejména narůstajícímy deficity očištěných veřejných rozpočtů, tedy souvisí v prvé řadě s jejich vnitřními strukturálními problémy.

3. Propočty cyklické a strukturální složky deficitu veřejných rozpočtů

Snad ještě lépe tuto skutečnost ilustrují pokusné propočty tzv. cyklické a strukturální složky deficitu veřejných rozpočtů, tedy propočty, jejichž cílem je rozpoznat, jaký vliv na konkrétní výši deficitu v daném roce má stupeň výkonnosti ekonomiky, přesněji oscilace výkonu ekonomiky kolem jejího rovnovážného (potenciálního) výstupu a jaký vliv má strukturální komponenta deficitu, kterou nelze interpretovat jinak, než jako skutečnou, tj. vládou "chtěnou" podobu fiskální politiky. Jakkoliv existují různé metody, jak dospět k propočtu strukturální složky deficitu veřejných rozpočtů a získané výsledky podle použité metody vykazují určité diskrepance, v jednom se tyto propočty v zásadě shodují, totiž v propočtu meziroční změny tohoto strukturálního salda. Tuto meziroční změnu strukturálního salda pak lze vnímat jako fiskální impuls, který vláda svou politikou do ekonomiky vysílá. V případě, že hodnota této meziroční změny má znaménko kladné, lze hovořit o fiskální expanzi, v případě že má hodnotu zápornou jde o fiskální restrikci. Shodneme-li se na tom, že by fiskální politika měla nést svůj díl odpovědnosti za udržitelný, resp. rovnovážný charakter ekonomického růstu, pak bychom očekávali, že v době poklesu hospodářské aktivity bude mít fiskální impuls charakter rozpočtové expanze a v době, kdy se skutečné hodnoty růstu ekonomického výkonu budou blížit, resp. překročí hodnoty růstu rovnovážného bude mít rozpočtová politika spíše restriktivnější charakter. Jinými slovy, rozpočtová politika by měla mít ambici vyhlazovat extrémní polohy hospodářského cyklu, tedy působit proticyklicky. Je zajímavé konfrontovat tuto úvahu se skutečným vývojem u nás v posledních několika letech.

Meziroční změny strukturálního salda se v letech 1995 a 1996 pohybovaly okolo jednoho procentního bodu s plusovým znaménkem, v letech 1997 a 1998 zhruba na stejné úrovni, ale se znaménkem záporným, pak opětovně v letech 1999 a 2000 na podobné úrovni se znaménkem kladným a konečně pro rok letošní bude hodnota opět kladná, avšak vyšší, zřejmě blízko dvou procentních bodů. Projektujeme-li do těchto údajů dynamiku ekonomického výkonu, dospíváme k poznání, že zatímco v polovině dekády fiskální politika přispívala k již tak vysokým tempům hospodářského růstu, pak následně přispěla svým zaměřením k hospodářskému poklesu, její zaměření bylo tedy výrazně odlišné od výše zmíněného pravidla. Pouze v letech 1999 a částečně i 2000 odpovídalo její expanzivnější nastavení faktu, že ekonomika teprve překonávala předchozí pokles a nastupovala do fáze oživení. Rok 2001, pokud se naplní predikované hodnoty, pak znamená návrat k procyklickému působení fiskální politiky, a to dokonce s výrazně vyšší intenzitou než v předchozích letech. To ovšem není z pohledu budoucí stability ekonomiky příliš dobrá zpráva, i s ohledem na to, že zde jsou další nepříznivé trendy, zejména vývoj obchodní bilance.

Problém současné i budoucí fiskální politiky v příštích letech ovšem nespočívá jen v tom, do jaké míry kterákoliv vláda chce či nechce formulovat tuto politiku i s ohledem na zájem zachování udržitelného charakteru ekonomického růstu, ale do jaké míry tak činit může či nemůže. Vývoj fiskálního impulsu v období posledních let totiž v našem případě nejen indikuje neotřesitelnost pravidla, že je jednodušší fiskální politiku nastavit proticyklicky ve fázi hospodářského poklesu než ve fázi růstu (protože v prvním případě lze popustit uzdu fiskálním výdajům, zatímco ve druhé jde spíše o to je přiškrcovat), ale také to, že celý systém veřejných rozpočtů je velmi strukturálně nemocný, a to v tom smyslu, že diskreční schopnost vlády řídit dynamiku výdajů je stále, rok od roku, menší. Příčiny nejsou žádnou novinkou - jde o růst zákonem předurčených, tzv. mandatorních výdajů, majících svůj autonomní, do značné míry na vládní rozpočtové politice nezávislý život, a jejichž dynamika je odtržena nejen od dynamiky výdajů celkových, ale zejména od dynamiky příjmů. A tak stále větší část rozpočtu je konzumována výdaji mandatorními, a tak, jak k tomu dochází, se stále více zužuje prostor, který vláda může použít pro řízení rozpočtového salda přes politiku výdajů. Nedojde-li k reformě mandatorních výdajů, bude fiskální politika v situaci nezáviděníhodného výběru - buď dosáhnout snížení dynamiky růstu deficitu veřejných rozpočtů restrikcí výdajů nemandatorních nebo zvýšením daní, nebo akceptovat riziko, že další růst deficitů zesílí nebezpečí fiskální destabilizace ekonomiky. Problém ilustrují následující dva grafy.

4. Dílčí závěry

Výše uvedené poznámky nemohou být než selektivní s ohledem na prostor, který je zde vymezen. Přesto jistě opravňují polemizovat s mýty, které jsem nastínil na začátku svého vystoupení. S těmito mýty ostře kontrastuje realita, kterou lze charakterizovat velmi schematicky takto:

· veřejný dluh již není tak nízký, zahrneme-li profinacování nákladů transformačních institucí

· znepokojivý je jeho trend

· z hlediska jeho budoucího růstu a rozkladu jeho faktorů je specifičtěji znepokojivý trend ve vývoji očištěného salda veřejných rozpočtů, zejména strukturální složky tohoto deficitu

· perspektivu veřejného dluhu komplikuje v prvé řadě vývoj mandatorních výdajů a implicitní dluh penzijního systému

· to znamená, že prakticky neexistuje prostor pro zakládání nových výdajových programů, naopak je třeba prověřit programy stávající

· snižuje se schopnost fiskální politiky reagovat saldem na fluktuace ekonomického cyklu

· resp. zvyšuje se riziko asymetrického působení fiskální politiky na ekonomický cyklus

5. Co je tedy třeba udělat

Veřejné rozpočty jsou ve velmi nedobrém stavu. Fiskální politika by už neměla dále tolerovat trend k narůstání veřejného dluhu, resp. by neměla aktivně, diskrečními opatřeními (zakládáním nových výdajových programů) napomáhat k urychlování jeho dalšího růstu. Stav je však natolik akutní, že pouhý závazek nezakládat další programy již není zdaleka dostačující. V systému veřejných financí je obsažena řada závažných strukturálních problémů, které vedou k soustavnému narůstání deficitů a dluhu, a to i tehdy, pokud by nebyly zakládány nové výdajové programy. Tématem dne je tedy systémová reforma veřejných financí. Nabízelo by se slůvko zásadní, i když je vlastně zbytečné, protože označení "systémová" už v sobě parametr "zásadní" obsahuje. Odvolávám se na něj jen proto, abych ještě více zvýraznil akutnost hlubokých změn.

Bezprostředním cílem reformy musí být v prvé řadě zpětné získání kontroly nad saldem veřejných rozpočtů. To vytvoří předpoklad nejen pro to, aby kterákoliv příští vláda mohla své výdajové programy aktivněji nastavovat podle svých programových priorit, ale také proto, aby mohla fiskální politika začít znovu sehrávat i svou makroekonomickou stabilizační funkci (tj. nastavením svých parametrů lépe reflektovat fáze ekonomického cyklu).

6. Jak je třeba to udělat

Dále jsou uvedeny jen schematicky základní přístupy úspěšné fiskální reformy, přístupy, bez nichž se skutečná reforma neobejde ani pokud jde o systém veřejných rozpočtů v České republice. Jde o návod hodně technicistní, toho si jsem plně vědom, jakož i toho, že prostor, v němž mohou konceptoři fiskální reformy operovat je v porovnáním s tímto optimem daleko více podmíněn (politicky, sociálně …). Proto ještě dříve, než tyto body uvedu musím zdůraznit, že v prvé řadě musí být dohoda: dohoda o diagnóze a akutnosti problému, dohoda o vůli problém řešit fiskální reformou, ale musí být dohoda i o cílech reformy a jejích základních parametrech. A tato dohoda musí být jasně manifestována, aby reforma sama byla kredibilní.

Jak by tedy tato reforma měla být koncipována?

· Zaměření spíše na výdaje než na příjmy. Zaměření spíše na běžné výdaje než na výdaje kapitálové

· Cílení na citlivé položky (transfery, dotace, sociální výdaje, mzdy ve vládním sektoru)

· Snížení fragmentace veřejných rozpočtů a narůstání počtu subjektů s autonomními výdajovými zájmy

· Daňová reforma – výrazné zjednodušení daňového systému, rozšíření a zjednodušení základů a snížení sazeb, řešení problému daňových úlev

· Střednědobé výdajové limity jako alternativa ke každoročnímu boji o indexy nárůstu výdajů

· Každoroční vyhodnocování efektivnosti výdajových rozpočtových programů

Pavel Štěpánek, ČNB