přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 9 "Ekonomika, právo a politika"

150 stran, brožovaná vazba
vyšlo: únor 2001
cena: 50,- Kč

Většina analytiků se pozoruhodně shodla na jednom výsledku letoš­ních senátních voleb: ze stolu byly smeteny ústavní změny připra­vované komisí dvou nejsilnějších stran v Poslanecké sněmovně, pro­tože obě politická uskupení ztratila většinu v horní komoře parla­mentu. Proti této tezi se chce říct: shozen ze stolu byl možná je­den konkrétní návrh komise ODS-ČSSD, ale ústavní změny jsou stále na stole.

Potvrdily to ostatně události posledních dní spojené se jmenováním guvernéra a viceguvernérů České národní banky, které téměř přeros­tly v ústavní válku prezidenta a vlády a tento spor bude možná ře­šit Ústavní soud. Je to především důsledek neujasněných ústavních postupů a zvyklostí, nedostatku elementárního politického konsen­su, což může časem přerůst až v ústavní krizi. Pokusme se shrnout dosavadní ústavní konflikty v české politice a naznačit budoucí rizika, kdy se "model ČNB" může znovu opakovat.

Prezident versus vláda a parlament

Dominantní konfliktní linie o interpretaci ústavních postupů se od přijetí ústavy v prosinci 1992 odehrávala na ose prezident na straně jedné a vláda, respektive Poslanecká sněmovna na straně druhé. Tato teze by se dala ilustrovat i na událostech v letech 1990-92, kdy například prezident koncem roku 1991 svým veřejným projevem tlačil na tehdejší federální shromáždění, aby přijalo je­ho změny ústavy. Respektujme ale, že šlo o jiný ústavní pořádek a navíc tehdejší politiku štěpil ještě konflikt česko-slovenský. Proto se ve výčtu omezme na posledních osm let.

K prvnímu konfliktu mezi prezidentem a vládou došlo už na jaře 1993 a obsahem byly pravomoce při tvorbě zahraniční politiky. Vác­lav Havel už ve svém první vystoupení v Poslanecké sněmovně napadl českého ministra zahraničí Josefa Zieleniece s odůvodněním, že české zahraniční politice hrozí "přízemnost, sobectví, ztráta vnitřního étosu a také ztráta zajímavosti." Prezident Havel, který byl v letech 1990-92 jednoznačně hlavním tvůrcem zahraničně poli­tické koncepce federativního Československa, tak reagoval na novou situaci v novém státě, kde bylo jeho postavení značně limitované. Následovala slovní přestřelka mezi Černínským palácem, Hradem a Strakovou akademií, ve které se odrážela neujasněnost, kdo je vlastně aktivním hráčem v zahraniční politice. V menší míře se tento spor projevoval i uvnitř tehdejší vládní koalice. Nakonec byla vytvořena mimoústavní instituce (Rada pro pro koordinaci zah­raniční politiky), která měla sjednocovat postoje vládní koalice a prezidenta. V menší intenzitě pokračovalo napětí dál, ale přece jen se ustavily určité zvyklosti. Dodnes se projevují například existencí velvyslanců tří kategorií - hradních, vládních a exper­tů. Tam, kde česká vláda cítí své silné zájmy navrhuje buďto své kandidáty sama (Lom, Bašta, Černý), jindy jde o návrhy lidí z pre­zidentova okruhu (Seifter, Vondra, Dobrovský). Na odlehlejší a mé­ně sledované zastupitelské mise pak většinou cestují kariérní dip­lomaté.

Druhý střet, tentokrát mezi prezidentem Václavem Havlem a premié­rem Václavem Klausem se datuje do podzimu 1995 a souvisí s prezi­dentskou pravomocí vyhlašovat volby, kterou musí premiér následně kontrasignovat. Václav Havel chtěl vyhlásit samostatné senátní volby na podzim 1996, zatímco premiér a většina tehdejší vlády je chtěla naopak spojit s volbami do Poslanecké sněmovny v červnu 1996. Prezident tehdy zvolil silové řešení: volby vyhlásil ve svém termínu a postavil premiéra před hotovou věc. Ten toto jednání od­soudil, ale rozhodnutí podepsal. Ústavní právník Zdeněk Koudelka rozlišuje kontrasignaci politickou a právní. V případě kontrasig­nace politické se "se vždy musí prezident a kontrasignující sub­jekt dohodnout," k čemuž v tomto případě nedošlo.

Třetí konflikt, který bylo možno zaznamenat, se udál krátce po volbách v červnu 1996, byť se v tomto případě nejednalo přímo o porušení nějaké právní procedury, ale opět o nepsanou zvyklost. Prezident republiky tehdy dlouho váhal s pověřením předsedy vítěz­né politické strany jednáním o sestavení vlády. Naopak sám inicia­tivně vstoupil do modelování možných povolebních koalic. Tehdy to vyvolalo odpor, zvláště vítězné ODS, jejíž představitelé v čele s Václavem Klausem a Josefem Zieleniecem měli dojem, že kdyby byla povolební vyjednávání probíhala více na mezistranické úrovni mohli uhrát jak uvnitř vládní koalice (v rámci koaliční smlouvy), tak ve vztahu k ČSSD, (která vládu za určité programové a mocenské ústup­ky tolerovala), lepší výsledek. Nelze to potvrdit ani vyvrátit, ale to je vedlejší. Faktem je, že u relevantních politických sil vznikl pocit, že volební výsledek ještě nemusí být jediným staveb­ním kamenem nové povolební politické reality a případný zisk poli­tických konkurentů je možné ještě následně eliminovat.

Určitě nejvážnější konflikt propukl na podzim 1997 v souvislosti s demisí druhé Klausovy vlády a jmenováním vlády polopolitické. Začalo to už tím, že žádný z ministrů zpočátku nepodal demisi pře­depsaným způsobem. Byl to jen kuriózní začátek, uvozující celou série dalších procedurálních nekorektností, kterých se proti duchu ústavy dopustil zvláště prezident republiky. Vzpomeňme jen, jak odmítl ústavní způsob jmenování tří vlád, jak si vynutil vyslovení důvěry vládě premiéra Josefa Tošovského sdělením, že v případě neschválení si ČSSD může o předčasných volbách nechat jen zdát.

Reakcí na to byl stejně destruktivní ústavní zákon o zkrácení vo­lebního období, jako odpověď ODS a ČSSD, které zase nedůvěřovaly prezidentovu slibu, že tyto volby skutečně vyhlásí.

Krátce nato Václav Havel veřejně prohlásil, že po volbách nemusí jednáním o nové vládě pověřit předsedu vítězné politické strany. Tyto prohlášení a pokusy o trochu umělé přestrukturování politické scény významně přispěly ke sblížení dosud dvou největších politic­kých rivalů, tedy ČSSD a ODS, a pozdějšímu vzniku opoziční smlou­vy, která si mj. dala za cíl utvoření komise pro změnu ústavy.

Spiknutí proti ústavě

Když si po dvou letech přečteme závěrečný text komise musíme kons­tatovat, že se rozpadá na dvě části. Jejich větší část je obecně akceptovatelná pro většinu relevantních stran politického spektra. Ostatně potvrdil to i předseda opoziční Unie svobody, Karel K"uhnl, když v listopadu 1999 na brněnské konferenci o aktuálnosti změn ústavy ČR řekl:"Oblastí, kde je zcela legitimní zvažovat úp­ravu ústavy je tedy dost. Když si důkladně pročítám soubor návrhů ústavních změn od kolegů z ČSSD a z ODS a spočítám si, kde bych si udělal znamínka plusová, čili kde je všeobecná shoda, nebo bych změny považoval za přínosné, tak těchto plusových znamínek mám podstatně více než mínusových. Jenom namátkou budu jmenovat roz­puštění Poslanecké sněmovny za účelem vypsání předčasných voleb. Samozřejmě otázka řešení "věčné imunity" je naprosto v pořádku, řada technických vylepšení nebo upřesnění je naprosto v pořádku. Například upřesnění případu, kdy vláda s předložením nějakého zá­kona spojuje otázku vlastní důvěry, který je dnes velmi nejasně formulován. Důležité je, že i tento návrh je důkazem, že určitá a relativně široká shoda na potřebnosti ústavních změn existuje."

Slova předsedy US a jednoho z hlavních kandidátů na lídra čtyřkoa­lice relativizují obecně převládající mediální představu o těchto návrzích, jako svému druhu spiknutí proti ústavě.

I když například konstrukce zákona o ČNB ve stylu nejdříve změníme ústanovení zákona a teprve potom ústavu, s nimiž jsou ustanovení zákona v rozporu, dává k těmto představám dobrou příle­žitost. Stejně jako fakt, že například do výsledných jednání o ná­vrzích na změnu ústavy nebyly vtaženy také jiné poslanecké kluby.

Druhá, menší část těchto návrhů, je téměř doslovnou reakcí na udá­losti z let 1996-98, které byly označeny za spor prezidenta s vý­konnou a zákonodárnou mocí. Přestože tento konkrétní návrh komise ODS-ČSSD nemá většinovou podporu, neznamená to, že tyto otázky nepřijdou v té či oné podobě v budoucnu opět na stůl. Těžko si například představit, že za rok a půl, kdy se budou konat nové volby do Poslanecké sněmovny, půjdou politické strany a prezident rozděleny v názoru, co se má dělat minutu po skončení voleb. Tedy, kdo je pověřován sestavením vlády, v jakém časovém hozirontu apod.

Ústavní rizika

V úvodu jsem použil nejasné sousloví "model ČNB", takže jen struč­ně, co si pod ním lze představit. Příběh ČNB můžeme vidět jako příběh silné a nezávislé ústavní instituce, která byla v určitém období vtažena politiky a v jednu chvíli dokonce tak, že je dodnes silně vnímána jako představitelka jednoho politického bloku. V posledních dvou letech postupně došlo k destabilizaci této ins­tituce. Záměrně nespecifikujme kým a proč - to ať už si každý do­sadí podle svých politických preferencí. Popsali jsme výsledný stav, na kterém se asi většinově shodneme.

Motivů politizace bylo samozřejmě mnoho. Politika je jak známo snad nejméně formalizovaná profese a vlivové zásahy toho či onoho druhu do fungování jiných ústavních institucí nikdy nelze úplně vyloučit. Je to věcí právní a politické kultury v té či oné zemi, kterou nelze změnit ze dne na den. Skutečná nezávislost institucí typu ČNB, ale i například Ústavního soudu, především vychází a je především založena na transparentních jmenovacích procedurách, které by měly být pokud možno otevřené, měla by být známa kritéria a musí být zajištěno, že nedojde k převážení jednoho názorového proudu v čele takové instituce. Navíc, nemělo by vzniknout větši­nové mínění, že tyto instituce jsou názorově jednobarevné. To se v případě nové bankovní rady stalo, což nezpochybňuje odborné kva­lity jejich členů, především guvernéra Zdeňka Tůmy, jak se toho byli nedávno svědky ze strany politiků kolem Miloše Zemana.

Za nejvýznamnější příčinu politizace je v případě centrální banky možné považovat nešťastný způsob navrhování a jmenování bankovní rady soustředěný v rukou jednoho subjektu (prezidenta republiky), který nepodléhal ještě jiné navrhovací, popřípadě schvalovací pro­ceduře, v níž by se odrážely různé zájmy a ekonomické názory, jenž by jmenování bankovní rady dostatečně legitimovala.

Podobný osud může potkal například i Ústavní soud, o jehož nezá­vislosti a současně zastoupení různých názorových proudů dnes (snad kromě komunistů) nikdo nepochybuje, protože jsou tu přítomni soudci orientace křesťansko demokratické, liberální i socialistic­ké. Jen připomeňme, že Ústavní soud se skládá z patnácti soudců, kteří jsou jmenováni prezidentem na dobu deseti let se souhlasem Senátu. Rozhodovací je ovšem jmenovací pravomoc.

Významným momentem ohrožující nezávislost soudců Ústavního soudu je jejich funkční období, stanovené na dobu deseti let. Většina z dnešních patnácti soudců Ústavního soudu byla jmenována v čer­venci 1993 a téměř jednotně končí za dva a půl roku. Jak bude vý­běr probíhat, když nejsou dosud ujasněny způsoby jmenování? Půjde opět o známý pokoutní a neveřejný způsob jako v případě bankovní rady? Nebudou dnešní soudci v dalších dvou letech snažit lobbovat v Senátu, popřípadě se své ostruhy u politické moci vydobít jinak? A čím? Schválením nebo neschválením volebního zákona, který dnes leží u Ústavního soudu? To, že lze tyto otázky vůbec pokládat svědčí přinejmenším o rizikovosti současných procedur.

Předsedkyně Nejvyššího soudu, Eliška Wagnerová na téma jmenování do Senátu v rozhovoru pro časopis Proglas řekla:"Smyslem je, aby ústavní soud nebyl jednobarevný. Měly by tam být zastoupeny názo­ry, které se ve společnosti vyskytují a které jsou reprezentované politickými stranami. To je záruka, že soud při rozhodování bude brát na vědomí názorovou pluralitu ve společnosti."

Proti požadavku názorové plurality, která je v různém období růz­ná, stojí fakt, že ústavním soudcům končí funkční období prakticky ve stejné době, což dává možnost pro velké uplatnění masového vli­vu jednoho názoru. Proti tomu je jediný způsob - hledat mechanis­mus zajištění názorové plurality. Jsou v zásadě dvě cesty: rozlo­žit způsob navrhování různými orgány, popřípadě zpřísnit dosavadní způsob schvalování (z prosté většiny v Senátu na kvalifikovanou).

Nebezpečí názorové jednohlasnosti by minimalizovalo například tře­tinové jmenování, jak ho na konferenci o změnách české ústavy na­vrhoval Aleš Gerloch svou formulací:"Ústavní soud se skládá z pat­nácti soudců, kteří jsou jmenováni na dobu devíti let. Každé tři roky se jmenuje třetina soudců." Popřípadě stanovit věkový limit pro odchod od soudu, a tak posílit postupnou obměnu soudců.

Hledání procedur, které mají zajistit skutečnou nezávislost ústav­ních institucí není problém právní, natož ekonomický, ale téměř výhradně politický. Část rizik lze překlenout jednak interpretací ducha ústavy (jmenování vlád po volbách) a shodou politiků na této interpretaci. Jiná část zase zpřesněním ústavy a zákonů tak, aby byla zajištěna stabilita příslušných institucí v této zemi.

Nedělejme si samozřejmě iluze, že v politice lze boj o procedury nějak oddělit od aktuálního mocenského kalkulu. Stejně jako je jasné, že mlhavé procedury mohou vyhovovat jiným silám, které za ně dokážou mistrně skrýt svůj zájem. Faktem je, že přesně procedu­ry a respektované zvyklosti znemožňují přinejmenším tvrdou mocens­kou manipulaci.

Bohumil Pečinka, komentátor týdeníku REFLEX