přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 2 "Ekonomika, právo a politika"

108 stran, brožovaná vazba
vyšlo: prosinec 1999
cena: 50,- Kč

Dámy a pánové,

děkuji za pozvání na dnešní seminář a současně bych rád v úvodu podotkl, že to co hodlám říci jsou mé osobní poznámky, jakkoli vycházejí z práce mých kolegů v centrální bance. Chci tím připomenout, že zde vystupuji pouze jako osoba a nevyjadřuji tedy nějaké oficiální stanovisko ČNB.

Své vystoupení budu strukturovat do pěti problémových okruhů:

- Proč je nezbytný přístup k veřejným financím na konsolidované bázi

- Tendence ve vývoji veřejných rozpočtů v letech 1994-2000

- Rozklad deficitu veřejných rozpočtů na strukturální a cyklickou část

- Varující signál střednědobého fiskálního výhledu

- Přístupy k financování deficitu státního rozpočtu

1) Nezbytnost analýzy a hodnocení veřejných financí na konsolidované bázi

Existuje tendence zužovat diskusi veřejných financí, jejich vývoje i důsledků – a to v politické sféře, ale i v odborné veřejnosti - na problém státního rozpočtu. Na rozdíl od toho tvrdím, že výchozím musí být pohled na bázi celé soustavy veřejných rozpočtů, tj. včetně místních rozpočtů, ale i zdravotních pojišťoven, mimorozpočtových fondů a Konsolidační banky, tzn. na konsolidované bázi. Pouze v tomto kontextu, jako součást soustavy veřejných rozpočtů, je možno zdůvodněně diskutovat vlastní problematiku státního rozpočtu, jeho charakteristiky a důsledky.

Platí to obecně, a zejména to platí pro ČR v současnosti. Tak např. vláda oznámila, že připravuje zřízení sociální pojišťovny od roku 2001. To znamená, že vyčleníme z dimenzí státního rozpočtu poměrně významnou část. Srovnatelnost a kontinuita hodnocení fiskálního vývoje je tedy možná pouze na konsolidované bázi. Obdobně je tomu s vytvářením nových fondů.

2) Vývoj salda veřejných rozpočtů v letech 1994 – 2000

Saldo veřejných rozpočtů lze charakterizovat na bázi očištěné o tzv. čisté půjčky a dále na neočištěné bázi. Čisté půjčky jsou finanční operace prováděné vládou z jiných důvodů, než je financování dluhu a deficitu, např. zvyšování kapitálových účastí vlády, uhrazené vládní záruky. Očištění o čisté půjčky vychází z metodologie MMF a záměrem je dobrat se reálnějšího obrazu o faktických důsledcích vývoje veřejných rozpočtů.

Jak vyplývá z dat, saldo očištěné o čisté půjčky bylo v období od roku 1994 trvale deficitní, s rostoucí tendencí deficitu od roku 1996 a zejména pak v letech 1999 a 2000.

Pokud jde o veřejné rozpočty neočištěné, byly fakticky rovněž deficitní v celém zkoumaném období. Účetně byl sice vykázán přebytek v letech 1994 a 95, ale to zejména díky započtení zdrojů z privatizace. Srovnání období 1994-96 s koncem 90. let dokumentuje výrazné prohloubení tendencí k deficitu, jak o tom hovořil i Ivan Kočárník. Po úpravě o čisté půjčky deficit ve vztahu k HDP v prvním období nepřekročil 2%, zatímco v současné době se blíží 5%.

Pro nás v ČNB, stejně jako pro jiné centrální banky, jsou relevantní zejména očištěné údaje. To proto, že informují o faktickém rozměru působení vývoje veřejných financí na agregátní poptávku.

Je však nutno brát v úvahu, že vedle těchto oficiálně uváděných "veřejných" deficitů docházelo v minulosti ke kumulaci tzv. skrytého dluhu. Tento dluh jak známo nebyl v oficiálních rozpočtových výkazech, ale v bilancích tzv. transformačních institucí jako je Konsolidační banka, Česká inkasní, Česká finanční či Fond národního majetku. Jeho kvantifikací se v poslední době zabývali na MF a skupina pracovníků Světové banky. Jejich odhad těchto závazků činil ke konci roku 1998 řádově 119 mld, neboli 6.5 % HDP, což je nutno přičíst k oficiálním údajům. Upozorňuji, že toto číslo nezahrnuje závazky z titulu státních garancí, ty představují pouze potenciální náklady, nelze je tedy směšovat.

3) Rozklad deficitu veřejných rozpočtů (bez čistých půjček) na strukturální a cyklickou část

Další poznámka se týká rozkladu deficitu veřejných rozpočtů ve sledovaném období na cyklickou a strukturální část. Uvádím údaje pracovní varianty – zdůrazňuji pracovní varianty - neboť uvedený rozklad předpokládá ocenění tzv. potenciálního produktu, což je i ve standardních ekonomikách nejednoznačná záležitost, a tím více v našich podmínkách. V ČNB jsme zpracovali několik studií s využitím alternativních postupů, zejména metodiky OECD. Je možno shrnout, že ačkoli tyto metody vyústily v rozdílné úrovně hladin potenciálního produktu, jejich vývojové trendy se do značné míry shodovaly.

Cyklická část salda je funkcí měnících se fází cyklu, zatímco strukturální část charakterizuje směr skutečně realizované fiskální politiky. Jak vyplývá z dosažených údajů, relace strukturálního deficitu vůči deficitu celkovému, ale i vůči HDP ve sledovaném období trvale narůstala.

Pokud jde o cyklickou dimenzi, obecně platí, že by měla být v celém cyklu vyrovnána. tj. deficity ve fázi hospodářského poklesu jsou vyrovnány přebytky ve fázi konjunktury. V této souvislosti se často zdůrazňuje funkce automatických stabilizátorů. V ČR jsme však dosud neprošli celým standardním cyklem a kromě toho zkušenosti ze světa dokumentují, že využívání automatických stabilizátorů i ve vyspělém světě bylo často jednostranné, do značné míry pouze ve fázi hospodářského poklesu. Proto také došlo k akumulovanému nárůstu státního dluhu řady zemí. Princip automatických stabilizátorů se nicméně využívá, je např. v pozadí disciplinující funkce "Paktu stability a růstu" v rámci EMU.

Je ovšem otevřenou otázkou, do jaké míry jsou – respektive by měly být – v konkrétních podmínkách tvorby hospodářské politiky tyto cyklické dimenze převáženy či korigovány strukturální dimenzí. Tato otázka platí především pro vývojové fáze zemí, kdy dochází k výrazným strukturálním a institucionálním změnám. K těmto zemím samozřejmě patří i ČR.

V tomto směru si dovolím poznámku, že jakkoli uplynulá fáze určité recese naší ekonomiky byla v řadě ohledů bolestná, současně je ji možno považovat za výzvu a šanci do budoucna. Zcela nekompromisně se vyjevily naše strukturální defekty a v reakci na to doufejme bude pokračovat ozdravný proces. Je společnou věcí nás všech, abychom zmíněné varování přeměnili v pozitivní investici do budoucna.

4) Varující signál střednědobého fiskálního výhledu

Je potěšitelné, že na rozdíl od minulosti máme k dispozici střednědobý fiskální výhled. Tento výhled však není příliš povzbuzující pro obě zpracované růstové varianty. Prorůstová varianta předpokládá výrazná tempa růstu ekonomiky do roku 2005, jež by měla dosahovat až 5%. Setrvačná varianta počítá s podstatně pomalejším růstem. Nicméně – a to je varující – pro obě tyto varianty platí, že při stávajícím systémovém uspořádání a výchozích podmínkách je zabudována tendence k výrazné deficitnosti veřejných rozpočtů.

Vedle těchto variant zpracovaných MF máme k dispozici i scénáře předpokládaného střednědobého vývoje členských zemí OECD, připravené sekretariátem OECD pro období 1998 až 2005. Tento scénář předpokládá pro ČR, za stávajících výchozích podmínek, hladinu deficitu v průměru kolem 5 % HDP, pouze s mírným poklesem koncem uvedeného období. Zhruba se tedy shoduje s výhledem MF.To ovšem představuje rekordní výši deficitu veřejných rozpočtů – kromě Japonska - mezi všemi zeměmi OECD. I naši sousedé, Maďarsko a Polska mají fiskální výhled příznivější.

Zvrat v těchto tendencích nelze očekávat bez urychleného přijetí reformních kroků, jmenovitě na výdajové stránce. Ztotožňuji se s tím, co řekl pan Kočárník, pro oblast mandatorních výdajů, sociálního a zdravotního pojištění, penzijní reformy. Určité korekce v návrhu rozpočtu pro rok 2000 jsou nesystémové a do budoucna obtížně opakovatelné bez zmíněných reforem. Jestliže jsme tedy přivítali zpracování fiskálního výhledu, nemůžeme být spokojeni s tím, že tento výhled není doprovázen intenzívním úsilím ke změně jeho výchozích podmínek, tj. ke skutečné realizaci zásadních reforem.

5) Přístupy k financování deficitu státního rozpočtu

Mám dvě stručné poznámky k aktuálním otázkám financování. První se týká rozlišení domácího a zahraničního financování. Zastáváme názor, že v podmínkách stávající přílivové vlny kapitálu, vyvolané zejména etapou privatizace a přílivem přímých zahraničních investic, by byla nežádoucí orientace na zahraniční financování veřejného dluhu. Příliv kapitálu, jakkoli vítaný a žádoucí zejména v podobě PZI, má některé destabilizující průvodní důsledky, pokud je nárazový, přesahuje stávající absorpční schopnost ekonomiky a vede k nadměrnému nominálnímu i reálnému zhodnocování koruny. Mají-li se tyto průvodní destabilizující důsledky omezit, vznikají kvázi-fiskální náklady. Navíc při výrazném poklesu našich úrokových sazeb a při ošetření kurzového rizika by financování dluhu ze zahraničí nebylo ani levnější. Proto se stavíme proti návrhům financovat v současných podmínkách veřejný dluh zahraničními zdroji.

V souvislosti s tím má druhá poznámka podtrhuje potřebu dále rozvinout domácí trh státních cenných papírů, jeho likviditu a zejména segment, který nám chybí, tj. dlouhodobých cenných papírů. V ČR máme dvou- a pětileté obligace. Potřebujeme cenné papíry s dlouhodobější splatností, čímž by se založilo i formování dlouhodobé tržní úrokové míry. Je třeba využít stávající situace k vytvoření benchmarku státních cenných papírů pro ostatní emise, využít jej pro rozvinutí koncepce státního dluhu a v konečném důsledku dosáhnout racionálnějších postupů v celé koncepci státního dluhu a podstatného snížení nákladů při jeho splácení.

Miroslav Hrnčíř, ČNB