přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 2 "Ekonomika, právo a politika"

108 stran, brožovaná vazba
vyšlo: prosinec 1999
cena: 50,- Kč

Cílem mého příspěvku je zamyšlení, zda a jakým způsobem může být státní rozpočet nástrojem politiky ekonomického růstu. V ekonomické literatuře můžeme vysledovat dva fundamentálně odlišné přístupy : přístup klasický a přístup keynesiánský.

Klasický (též neoklasický) přístup ústí do závěru, že růst státního rozpočtu v poměru k HDP vede ke zpomalení ekonomického růstu, a to z několika důvodů. Prvním důvodem je, že vysoké daně oslabují motivace lidí k výkonům i ke spořivosti, což v konečném důsledku snižuje nabídku práce i tvorbu kapitálu. Druhým důvodem je to, že veřejné statky mají spíše povahu spotřebních statků než statků investičních, tudíž velký statní rozpočet vlastně zvyšuje veřejnou spotřebu na úkor soukromých investic. Podle klasického přístupu je tedy mezi velikostí státního rozpočtu a ekonomickým růstem inverzní vztah : i když krátkodobě mohou snad státní výdaje ekonomický růst urychlit, dlouhodobě zvětšování státního rozpočtu ekonomický růst spíše zpomaluje.

Klasický přístup nám také říká, že chceme-li mít více veřejných statků, musíme obětovat soukromé statky. Lidé by si přáli mít lepší silnice, výkonnější policii, lépe fungující soudy, čistší řeky, hezčí národní parky a zachovalejší historické památky. To vše se financuje ze státní pokladny. Je možné to mít a nic za to neobětovat ? Zdravý rozum nám říká, že ne. A přesto často naletíme politikům, kteří nám to vše slibují a tváří se přitom, že nám to zajistí "zadarmo". Jenže, jak víme, neexistují "obědy zdarma". Je to pochopitelné, protože lidské a kapitálové zdroje jsou omezené. Státní výdaje pouze vyvolávají přesun ekonomických zdrojů ze soukromých statků na veřejné statky. Budeme pak mít více silnic ale méně obchodních středisek, více soudců ale méně soukromých advokátů, více učitelů na státních školách a méně na soukromých školách, více úřednic a méně kadeřnic.

Volbu mezi veřejnými a soukromými statky si proto musíme představit jako pohyb podél hranice produkčních možností země. Přitom zřejmě neexistuje žádná ekonomicky optimální kombinace soukromých a veřejných statků. Kombinaci mezi veřejnými a soukromými statky volíme tak, že volíme mezi programy politických stran : levicové strany totiž upřednostňují více veřejných statků než pravicové strany.

Je-li klasický přístup správný, pak vysoký podíl veřejných výdajů na HDP znemožňuje zemi vyvinout vysoká tempa ekonomického růstu. Rádi bychom napodobili "stát blahobytu" vyspělých zemí, aniž si dobře uvědomujeme, že tím blokujeme naši snahu tyto země ekonomicky dohnat. Náš podíl veřejných výdajů na HDP se v průběhu druhé poloviny 90. let stále pohybuje kolem 40%, což odpovídá situaci vyspělých západoevropských zemí jako je Německo nebo Francie. Jenže když byly tyto země před zhruba třiceti lety na takové ekonomické úrovni jakou máme my dnes, jejich podíl veřejných výdajů činil jen něco kolem 30%. To znamená, že máme-li vyvinout taková tempa růstu, která nám umožní tyto země ekonomicky dohnat, museli bychom snížit náš podíl veřejných výdajů také na cca. 30%. Něco takového je však velmi obtížné a vyžadovalo by to zásadní reformy veřejného sektoru, které by snížily vládní výdaje. Museli bychom například uskutečnit reformu penzijního systému směrem k zavedení osobních penzijních účtů, reformu zdravotního pojištění na bázi osobních zdravotních účtů, reformu státní správy, která by snížila počty státních zaměstnanců, privatizovat státní nemocnice, regionální železniční tratě, zavést školné na vysokých školách a mnoho dalších věcí.

Keynesiánský přístup, z něhož nepochybně vychází také naše současná vláda, je jiný zejména v tom, že slibuje více veřejných i soukromých statků zároveň. Podle tohoto přístupu ekonomické zdroje země nejsou plně využívány a tak růst státních výdajů vyvolá větší využívání ekonomických zdrojů a urychlí ekonomický růst. Podle keynesiánských představ není zvyšování státních výdajů posunem podél hranice produkčních možností, nýbrž vede k expanzi samotné hranice produkčních možností. Státní výdaje mají údajně prorůstový efekt, a to zejména jsou-li financovány nikoli daněmi nýbrž půjčkami. Schodky státního rozpočtu tedy nejsou nebezpečné, naopak, jsou účinným nástrojem k tomu, jak zvýšit hospodářský růst. Tato politika je pak doporučována zejména v době hospodářské recese, kdy nejsou ekonomické zdroje plně využívány.

Hlavním argumentem proti tomuto keynesiánskému přístupu je efekt vytěsňování soukromých výdajů státními výdaji. Když vláda zvýší rozpočtové výdaje a chce je financovat půjčkami, konkuruje soukromým firmám při získávání úvěrů. Banky raději půjčují vládě, protože je to pro ně bez rizika. Když vláda takto odčerpá soukromému sektoru zapůjčitelné fondy, zvýší se úroková míra, což nakonec sníží soukromé investice i spotřebu. Tak je soukromá poptávka vytěsněna vládní poptávkou.

Stoupenci keynesiánského přístupu ovšem argumentují tím, že v době recese je efekt vytěsňování slabý : firmy a domácnosti tak jako tak nechtějí investovat, protože propadly pesimismu. Případné zvýšení úrokových sazeb tedy nepovede k významnému snížení soukromých investic ani spotřeby, protože ty jsou už beztak nízké a nebudou proto dále klesat. Růst vládních výdajů povede naopak podle těchto názorů k oživení soukromých investic a spotřeby, protože má multiplikační účinky na investice a spotřebu a protože obnovuje investiční a spotřební optimismus.

Z keynesiánského přístupu se také zrodila koncepce cyklického rozpočtu. Daňové příjmy jsou (na rozdíl od státních výdajů) závislé na výši HDP, proto se pohybují společně s domácím produktem. V době hospodářského poklesu pak dojde k poklesu daňového výnosu a přirozeně tedy vznikne ve státním rozpočtu schodek. Není však radno (podle této koncepce) pokoušet se jej eliminovat snížením státních výdajů, protože by to vedlo k dalšímu prohloubení recese. Rozpočtový schodek je nutno v takové situaci akceptovat - je totiž cyklický.

Keynesiánské představy o prorůstovém charakteru státních výdajů a o cyklickém rozpočtu jsou ovšem poplatné situaci 60. let, kdy mezinárodní pohyby zboží a kapitálu nebyly tak intenzivní a kdy měnové kurzy byly fixní. V malé otevřené ekonomice s volným měnovým kurzem je nutno spojovat rozpočtové deficity se změnami měnového kurzu a s obchodní bilancí. Jinými slovy, efekt vytěsňování nepůsobí ani tak na vytěsnění domácí soukromé poptávky, jako spíše na vytěsnění zahraniční poptávky po našem zboží. Představme si, že vláda zvýší výdaje a financuje je půjčkami. Jde-li o čistou fiskální expanzi (která není doprovázena monetární expanzí), vláda konkuruje soukromým osobám o zapůjčitelné fondy a proto dojde ke zvýšení úrokových sazeb a následně k přílivu zahraničního kapitálu. To vede ke zhodnocení domácí měny, tedy ke snížení konkurenceschopnosti domácího zboží a k poklesu čistého exportu. Vládní výdaje vytěsnily čistý export, jedna složka agregátní poptávky vytěsnila druhou.

Tento "zahraniční" efekt vytěsňování také zpochybňuje koncepci cyklického rozpočtu. Je-li hospodářství s recesi, může přesto vláda snížit své výdaje, protože tím (ceteris paribus) dosáhne snížení úrokových sazeb, znehodnocení měny a zvýšení exportu. V dnešní situaci globalizovaných kapitálových trhů lze očekávat, že citlivost kapitálových pohybů a tedy také měnového kurzu na změny úrokových sazeb bude značná. Z toho vyplývá závěr, že státní výdaje a deficity státního rozpočtu nemohou mít prorůstový charakter, dokonce ani v situaci standardní hospodářské recese.

Nutno připomenout, že tato argumentace se týká čisté rozpočtové politiky, tj. předpokládáme, že se nemění charakter měnové politiky. Pokud je rozpočtová expanze doprovázena uvolněnou měnovou politikou, k efektu vytěsňování pochopitelně nedochází. V tom případě je ale nutno připisovat změny agregátní poptávky měnové politice a nikoli rozpočtové politice. Jinými slovy, je to pouze měnová politika, nikoli však rozpočtová politika, která má účinky na celkovou agregátní poptávku.

Testovat tuto hypotézu na reálném vývoji české ekonomiky dost dobře nelze, protože kromě vytvoření rozpočtových deficitů došlo v posledních dvou letech také k celé řadě dalších událostí. Měnová politika centrální banky pohnula úrokovými sazbami, krátkodobý spekulativní kapitál odcházel, avšak zároveň připlývaly přímé zahraniční investice včetně výnosů z privatizace. Můžeme ale předpokládat, že kdyby nebylo schodků státního rozpočtu, byly by úrokové sazby nižší, koruna slabší a čistý export větší, než je tomu dnes.

Pokud tedy akceptujeme klasický pohled na vztah mezi státním rozpočtem a ekonomickým růstem, vyplývají z toho pro hospodářskou politiku tato doporučení : za prvé uskutečnit takové reformy veřejného sektoru, které by ve středně dlouhém období snížily podíl veřejných výdajů na HDP na přibližně 30%. Za druhé uskutečnit takovou reformu daňové soustavy, která by posílila motivace lidí k výkonům a k úsporám. To by vyžadovalo rozšířit daňové základy a zároveň snížit mezní daňové sazby, neboť, jak známo, motivace lidí jsou závislé právě na výši mezních daňových sazeb. Za třetí bychom se měli zbavit iluze, že deficity státního rozpočtu podporují hospodářský růst. Jakmile opustíme koncepci cyklického rozpočtu, pak logicky můžeme akceptovat také myšlenku ústavně zakotveného vyrovnaného státního rozpočtu.

Prof. Ing. Robert Holman, CSc., poradce prezidenta republiky