přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 1 "Ekonomika, právo a politika"

182 stran, brožovaná vazba
vyšlo: srpen 1999
cena: 50,- Kč

Dámy a pánové, název mého vystoupení "Železnice – úpadkem k prosperitě" nemá naznačovat, že by nejlepší formou transformace české železnice mohl být bankrot. Spíše označuje úpadek jejích služeb, který již dnes máme, a prosperitu, která možná přijde. Moje vystoupení bude rozděleno do několika částí: nejprve proberu příčiny současného stavu, dále se zamyslím nad veřejným zájmem na železnici, problematikou dotací, financováním železnice a konečně nad její budoucností. Podotýkám, že řada vývodů zde použitých se uplatňuje rovněž v připravovaném projektu Liberálního institutu na tržní reformu železnice.

1. Příčiny současného stavu

Dnešní stav na železnici je důsledkem symbiózy mezi železnicí a veřejnoprávními institucemi, kdy každý chce něco trochu jiného. Státní dráhy usilují o maximální provozně ekonomickou volnost s tím, že ať budou hospodařit jakkoli a dělat cokoli, stát jim to vždycky hradí. To je skutečný ráj Českých drah. Naproti tomu veřejnoprávní instituce - stát, regiony a obce - vyvíjejí maximálně možný administrativní tlak a doufají, že České dráhy zabezpečí potřebnou dopravu, neboli dopravní obslužnost, a také že hospodaření železnice nepřivodí státní bankrot. Co je velice důležité: vlastní vliv cestujícího a přepravce na činnost drah je zanedbatelný. Je to jako u starých poštmistrů: rozhodli jste se, že použijete naši službu, nikdo Vás k tomu nenutil, tak se přizpůsobte. Důsledky jsou dvojí: jednak viditelné plýtvání v řadě oblastí, jednak ignorování zájmů reálného zákazníka - cestujícího a přepravce. To má - a platí to v podstatě v celé Evropě – nezanedbatelný vliv na ztrátu trhu. Zamysleme se nad tím, proč České dráhy špatně hospodaří. Některé věci jsou viditelné na první pohled. V Českých drahách se příliš málo lidí příliš málo vážně zabývá hospodařením a ekonomickým výsledkem jejich práce. Činnost je orientována naturálně, hodnotí se tunokilometry, osobokilometry a chybí jakákoli reakce na tržní signály. Mluví se o tom, že budou tarify takové nebo makové, ale nikdo nepočítá, co to udělá s poptávkou - kolik lidí odejde směrem k silnici či k jiným druhům dopravy. Nikdo se nezabývá tím, co zákazník opravdu chce. Za poslední léta, počínaje zavedením systému R3, se vykonalo mnoho práce na vytvoření informačních systémů, ale ty jsou pořád jednostranné. Jsou orientovány spíše provozně než ekonomicky. Manažeři, z nichž jen malý zlomek má průmyslové zkušenosti, je příliš nevyužívají, nečtou, nemají žádnou zpětnou vazbu. Spousta peněz a spousta prostředků technického typu přichází nazmar. Systém v mamutí monolitní organizaci produkuje obrovské množství režie. Manažeři se potom stejně jako scholastici ve středověku hádají, zda tyto či jiné náklady patří do osobní či do nákladní dopravy. Oblast infrastruktury a dopravního podnikání je naprosto zamlžená existencí jedné divize obchodně-provozní a její vnitřní režie. Z toho plyne, že nejsou žádné zásadní snahy dovést vnitřní ekonomické řízení přes těch několik komplikovaných stupňů třeba až do stanic nebo jiných provozních jednotek a sledovat, jak vlastně přispívají k celkovému výsledku drah. Zní to smutně, ale 98% železničářů nezná, jaký je vliv jejich činnosti na ekonomický výsledek Českých drah. Ty dvě procenta výjimek jsou ti přednostové, kteří pronajímají nebytové prostory a dobře vědí, co jim skončí v kapse, druhá skupina jsou pracovníci ekonomických odborů na divizích či generálním ředitelství, protože tam se jakžtakž dá některé ze zásadnějších opatření propočítat (i když zřejmě ne zcela exaktně). Důsledky známe. Čteme je v nejrůznějších alarmujících zprávách v novinách, slyšíme nejrůznější fámy. Existuje nulová nebo nízká odpovědnost za příjmy, náklady, péči o majetek. Pokud není dráha privatizována regulérně (podle pravidel), je denně privatizována spontánně. A přidal bych ještě jeden problém. Než se příslušní manažeři a šéfové usadí ve funkcích, už je opouštějí. Nakonec nejstabilnější, na nichž všechno leží, jsou střední úředníci. Své nepostradatelnosti také umějí využít. Je třeba zdůraznit, že ne za všechno mohou jen České dráhy ani jejich zaměstnanci, ani úředníci ani železničáři. Je tady celá řada vnějších problémů: 1) Naprostá náhodnost a proměnlivost dotací. Když se podíváte na tendence v dotacích za posledních několik let, neuvidíte žádnou logiku. Některé vlády nechávaly postupně dotace snižovat absolutním způsobem, teď zaznamenáváme tendence k jejich růstu. Reálnou hodnotu dotací se v lepším případě České dráhy dozvědí v prosinci nebo v lednu, v horším případě v dubnu toho roku, kdy už mají platit. To znamená, že nějaká představa, že se dotace rozvrhnou do některých činností a že se pak budou ekonomicky hlídat, je v podstatě iluzí. Tu a tam se zjeví Nejvyšší kontrolní úřad a zjistí, že tolik a tolik miliónů korun se použilo místo na infrastrukturu do provozu a obráceně, ale tím všechno končí. 2) Pokud jsme si už vymysleli tak komplikovaný systém, jako jsou České dráhy, pak musí dostat odpovídající financování. Já zdůrazňuji, že k přijatému způsobu hospodaření, který má daleko standardům soukromé firmy, jsou dotace samozřejmě nedostatečné a budou nedostatečné, protože systém je finančně příliš náročný a nákladný. Jediným důsledkem je vyjídání železnice zevnitř, chátrání a to vidíme kolem sebe. Stačí se projít kolem kolejí. 3) Další problém, za který České dráhy nemohou, je "příliš mnoho pánů". Kde je příliš mnoho pánů, je příliš málo odpovědnosti. Kdo vlastně České dráhy zvnějšku řídí a v jaké míře? Správní rada? Ministerstvo dopravy? Nebo generální inspekce? Ta poslední – pokud si dobře pamatuji – měla za našich dob dvojí funkci: reportovala generálnímu řediteli, a poté ještě ministerstvu dopravy a správní radě. Nebo železnici řídí drážní úřad, který tu a tam přihodí nějaké razítko? Anebo jsou to odboroví předáci, kteří dnes mají velice silný vliv? Kdo z těchto všech pánů za České dráhy a za českou železnici odpovídá? České dráhy jsou – a to řada generálních ředitelů a dalších činovníků potvrdí - snadno rozkazem řiditelné, ale nejsou uhlídatelné. To je vážný důvod, proč by se měl každý ekonom nad existencí takového systému zamyslet.

2. Veřejný zájem na železnici

První důvod pro vznik veřejného zájmu na existenci "strategická role železnice" platil, ale už neplatí. Strategickou roli mají dneska jiné dopravní mody a myslím, že to je přirozený vývoj. 1) Železnice je ovšem důležitá, je to v první řadě kapacitní rezerva, zejména v obsluze velkých měst, v těžké nákladní dopravě. Je to jeden z mála dopravních systémů, který není přehuštěn. Když odpadly velké uhelné přepravy do různých ocelových srdcí socialismu, kolejiště se staly prázdnými. Proto se dnes nesetkáme se strašlivými zpožděními, jaká existovala dříve, před deseti lety. 2) Železnice je systém, který má prostor, a ten prostor je a bude veřejností oceňován. Má i pozitivní ekologickou roli. Ta se nesmí absolutizovat, nicméně je známým faktem, že rozsah spalin i způsob zatěžování okolí je u železnice podstatně nižší, než například u dopravy silniční. 3) Konečně, železnice reálně obsluhuje veřejnost a veřejnost ji potřebuje. Zamysleme se nyní nad pojmem "veřejná dopravní obslužnost", který je obsahem třetího bodu, který jsem zmínil. Jak je definována? Chci zdůraznit, že ač jsem podrobně studoval materiály Evropské Unie, jednoznačnou odpověď jsem nenašel. Je to princip, který se stále promýšlí, zvažuje, připravují se nějaká řešení, varianty. Možná se něco jednou schválí na úrovni Rady Evropské Unie nebo Evropská komise vydá direktivu. Zatím tomu tak ovšem není, čili víme jedno: pokud nám vláda dává ten nebo jiný návrh dopravní obslužnosti, je to pouze její vlastní návrh. 1) Chceme opravdu, aby dopravní obslužnost byla diktována formou neodbytně připomínající staré státní plánování jednotlivým dopravním modům - něco v zákoně o silniční dopravě, něco v zákoně o drahách, něco možná pro vodní dopravu? Mají být dotace na ni přidělovány podle toho, jakou ztrátu kdo prokáže? To je hrob pro podnikání a prostor pro ekonomické kouzelníky. Jediné, co takové schéma produkuje, je ztráta, která je prokazatelně větší a větší. Nebo na druhé straně: nemá být definicí požadované veřejné dopravní obslužnosti to, že jde o volbu regionů a obcí v rámci prostředků, které dostanou, řekněme na hlavu? A nemá být dotace oceněním již vykonané služby v převezení konkrétních cestujících místo převážení prázdného místa, pokud není zapotřebí? Bydlím-li na venkově, nepotřebuji, aby České dráhy v jednu hodinu v noci pro mě vyslaly motoráček, protože potřebuji k doktorovi. Proč by pro mne neposlaly třeba taxi, když by to vyšlo levněji? Podobné otázky má řešit schéma dopravní obslužnosti. Pokládám tedy za naprosto zbytečné, aby dopravní obslužnost byla prosazována do jednotlivých odvětvových zákonů.

3. Veřejná regulace na železnici

Známe tradičně dvojí typ regulace: 1) provozní regulaci, kterou víceméně vykonává drážní úřad (což je zřejmě zárodek budoucího regulátora) na základě zákona o drahách. 2) cenovou regulaci, kterou provádí ministerstvo financí na základě zákona o cenách. Ad 1) Provozní regulace se rodí velice obtížně, protože většina politiků má strach uvolňovat poměry na železnici a žádná transformace železnice nikdy a nikde nebyla procházkou růžovým sadem. Od toho se samozřejmě odvíjí diskriminace nestátních dopravců: nikdo vlastně neví, co by měli dělat, a co by neměli dělat. Pokud jsou odvážní a vkládají do takto regulovaného podnikání své vlastní peníze, jde z toho až strach. Takových hazardérů v ekonomice je málo. Už předem, to znamená. v právních předpisech, je třeba vytvořit rovnoprávné vztahy mezi dopravci. V praxi to jde těžko, pokud jeden dopravce vlastní zároveň rozhodující tratě a další dopravci tam víceméně partyzánským způsobem vpadají, jen když se nedívá. Další problém, který také není jednoduchý: jak omezit roli regulátora, aby se vměšoval pouze v případech, na které předpisy pamatovat nemohly nebo kde hrozí nějaký provozní problém, na který nepamatoval stávající zákon? Čím více se z rozumné části předpisů Českých drah dostane do obecně závazné vyhlášky připomínající třeba vyhlášku o provozu na silničních komunikacích, čím méně bude operativních rozhodnutí regulátora, tím lépe. Ad 2) K cenové regulaci: Máme dnes dva tituly cenové regulace. Je to a) cena železniční osobní dopravy (tarify), a b) cena za použití vnitrostátní železniční dopravní cesty. Regulace cen osobní železniční dopravy je tradiční záležitost a podle mého názoru je dnes už zbytečná. Pokud si představíme železnici jako monolitní České dráhy, úřednický systém, znám patnáct, dvacet, možná třicet použitelných způsobů, jak přesvědčit generálního ředitele, že nesmí příliš zdražovat, než zrovna klasickou cenovou regulaci. Pokud si ji představím jako konkurenční systém, myslím si, že nikdo, kdo si jednou propočítá poptávkové pružnosti, nebude chtít zásadně zvyšovat tarify na dnešní úroveň, která už dráze koneckonců škodí, protože je velice blízká úrovni tarifů autobusové dopravy. Regulace ceny za použití dopravní cesty snad zanikne rozvojem železničního trhu. Ministerstvo financí sice každý rok vyhlašuje určitá pravidla, ve kterých se osobně příliš nevyznám (je tam příliš mnoho konstant a vzoreček připomíná Einsteinovu teorii relativity). Protože však máme jen pár tzv. cizích dopravců a nikdo nevidí do toho, jestli České dráhy něco účtují nebo neúčtují, raději se hodnocení tohoto systému vzdám. Pouze vím, že pokud by železnice měla stát systémem více dopravců, musí tato regulace musí mít racionální a snadno přehlednou podobu.

4. Způsob financování železnice

Železnice je financována způsoby, které jenom krátce shrnu pro úplnost. Historické formy jsou čtyři. Tradiční dvě: 1) ceny za přepravu (tarify), a 2) dotace z veřejných rozpočtů. Vedle toho existují ještě další dvě, už ne tolik připomínané: 3) nenávratné půjčky a 4) vnitřní dluh. Nenávratné půjčky jsou doménou vyspělých, zejména západoevropských zemí. Dochází k procesu, který bych nejlépe přirovnal k nabíjení a vybíjení kondenzátoru. Prostě se určitou dobu hromadí dluhy železničních institucí, většinou státních akciových společností, a když se to začne projevovat na každodenním cashflow, vláda se nakonec vyděsí, vysvětlí veřejnosti, proč se musí právě teď dráhy oddlužit, generální ředitel drah si klekne a slíbí absolutní hospodárnost ve všem, co se bude od této chvíle dít, dluhy se odpustí a dráhy se vesele zadlužují dál. Je to cesta, která je možná politicky přijatelnější, nežli přímé dotace, ale v každém případě je stejně nesmyslná. Vnitřní dluh je spíše otázkou východní Evropy, kam – a to už dneska víme jednoznačně – také patříme. Všechno se nechá zchátrat, vybydlet, mašiny se rozebírají na součástky (kanibalizují). Vždycky však zůstane něco, na čem se ještě něco - buď náklad, nebo osoby - dají převést, aniž by hrozila katastrofa zrovna v nejbližším oblouku. Dotační tituly známe u nás tři: 1) provozní dotaci na osobní dopravu, 2) provozní dotaci na kombinovanou nákladní dopravu a 3) dotaci na jmenovité investiční akce. Pokud se nevymyslí něco chytřejšího, pravděpodobně zůstanou i nadále. Jejich problémy jsou zhruba trojí. Za prvé, dotace jsou předmětem stálého smlouvání se státem, kde na straně státu vidíme celou řadu hráčů: ministerstvo dopravy, financí, vládu, politické strany, parlament. Je to komplikovaná věc. Vládní návrh, který vidíme dnes jako doprovod k důvodové zprávě k návrhu zákona o transformaci Českých drah, je jakousi sympatickou snahou takové dotační pravidlo zavést. Pouze mám strach, zdali na to v rozpočtu, kde se dnes resorty chovají jako žoldnéři v dobytém městě, vůbec nějaké peníze zbudou. Rozsah dotací bohužel určuje krátkodobé politické rozhodování. Za druhé, každý investor si dobře spočítá, že nejbližší možná návratnost železniční investice je deset let. Myslím si, že to je ještě velice lichotivé číslo. Na tu dobu tedy musí mít přehled o tom, jak se budou dotace vyvíjet, i když zákon o rozpočtu, který by takové pravidlo obsahoval, je možné měnit, je to pak věcí regulérní politické diskuse, kde se jeho zájmy mohou uplatnit stejně jako zájmy kohokoli jiného. Dosavadní náhodný vývoj dotací tomu zatím nepomáhá. Konečně za třetí: dotační režim diskriminuje nestátní dopravce. Slyšeli jsme již od více ministrů různých vlád v minulosti, že z těch či oněch důvodů si soukromí dopravci nezaslouží takové dotace jako České dráhy. Osobně si myslím, že režim dotací musí být shodný pro všechny. Samozřejmou součástí takového režimu je patrně i to, že monopolní provozovatel většiny nebo všech celostátních drah nebude smět provozovat veřejnou železniční dopravu. Tím jednoznačně padne mnoho dnešních problémů. Velice aktuálním a neustále diskutovaným tématem je harmonizace mezi dopravními mody. Je to téměř magické zaklínadlo. V teorii Evropské unie (protože praktický recept na to zatím nikdo nenašel), se říká, že silnice má celou řadu dalších negativních externalit než cenu, kterou oficiálně účtuje: emise, zácpy, neboli kongesce, dopravní nehody. Z toho má plynout, že si zaslouží vyšší zdanění. Myšlenka je to celkem rozumná, pouze se naskýtá otázka, zda to tímto způsobem jde udělat. Poukáži jen na několik praktických problémů, které z toho plynou. Za prvé: externality jsou externality, to znamená, nikdy je nikdo přesně nezměří. Když se ptáte, zda je třeba zdanit silnici navíc o dvacet, třicet či padesát procent, jediné, co tento spor vyřeší, je politická smlouva - schopnost parlamentu nebo podobného tělesa se dohodnout, že bude napříště taková či jiná daň z pohonných hmot. Za druhé: Harmonizace se může stát snadno záminkou pro vyšší přerozdělování. To lze řešit: kdyby bylo dohodnuto zvýšení daně na benzín a naftu, měl by mít stát povinnost snížit daně jinde o odpovídající míru. Tím by se také omezily případné negativní hospodářské důsledky takového kroku. Další problém je v tom, že zdanění nepostihne jen dopravce, ale i jejich zákazníky. Ovlivní veškerou dopravní nabídku na silnici. Někoho víc, někoho méně, ale nakonec se to vždy dostane k zákazníkům. V důsledku toho dochází k menšímu či většímu ohrožení hybnosti i k ohrožení volného trhu, protože tím místní monopolisté a dominantní výrobci mohou lépe dominovat na zmenšených trzích. Koneckonců to může mít vliv i na vývoj HDP. Proto se k celé otázce harmonizace chovají vlády v EU i Evropská komise samotná opatrně jako k hroudě dynamitu a mají bezpochyby pravdu. Poslední problém je subtilní a málokdo ho zmiňuje. Železnice v celé Evropě, tedy i v České republice, výrazně odbouraly kusové a vozové zásilky. Silnice jim nekonkurují tak jednoduše ve velkých hmotných substrátech. Železnice by musely tyto zásilky znovu zavést a to v odpovídající ceně i kvalitě. Dnes už si však nelze vozovou nebo kusovou zásilku představovat tak, že si přepravce odveze vlastními prostředky dané zboží na dráhu, tam si ho nechá naložit, dráha to někam převeze a on si zase musí zabezpečit, aby to z toho nádraží někdo odvezl do cíle. To by předpokládalo, aby železnice dopravovala od dveří ke dveřím, což by jí přineslo organizační obtíže. Když to všechno sečteme, zdá se že klasické provozní dotace pro železnici zůstávají tím druhým nejlepším řešením a jsou asi i nadále nejschůdnější. Jak by měl vypadat snesitelný systém státních dotací? Jde o kompenzaci toho, čemu se říká externality, čili přirozeně větší měrné náklady železnice na osobní dopravu. Pokud bychom chtěli, aby dopravní obslužnost byla věcí regionů a obcí (kam také patří), pak by neměla být železnice svými náklady handicapována. Tušíme, že silnice sama dopravní problém nevyřeší a že železnice je potřebná. Je třeba najít politickou dohodu o tom, zda bude centrální státní dotace, vázána např. na osobokilometry, nebo - ještě lépe - na koruny tržeb, které zákazník dobrovolně zaplatí. To je ovšem možné dotovat toliko ex post, nikoli ex ante. Dotace by měla relativně klesat vůči výkonům, což vytváří přirozený tlak na efektivnost. Neměla by v žádném případě být přidělována globální sumou, ale, jak jsme již řekli, na základě některého typu dotačního pravidla. Tím by se stabilizovala ekonomika železnice a zabránilo tomu, že v obdobích euforie se rozšiřují spoje osobní dopravy, a když přijde likvidní krize, kampanovitě se vše ruší. Jakmile spoj zrušíte, lidé snadno odejdou jinam. Ale jakmile jej zavedete, vlaky dlouho jezdí prázdné, než si lidé zvyknou jezdit znovu. A konečně tát nesmí diskriminovat nestátní dopravce. Podobně lze mluvit o dotaci na kombinovanou dopravu, která by také měla odměňovat skutečně realizovaný výkon, a dotaci investiční, kde by šlo o velice kvalitní projektové řízení s výpočty čisté současné hodnoty a dalších veličin, které běžně průmysloví investoři dělají.

5. Perspektiva ziskovosti železnice

Nákladní doprava si zmínky nezaslouží: ta již zisková je. Železniční osobní doprava je drahá a zůstane drahá a nikdo s tím nic neudělá. Pokud ji chceme oddotovat a přiblížit ekonomice, jediná cesta je nadinflační růst regulovaných tarifů. Tento růst veřejnost přijme jenom v jednom případě – pokud bude růst kompenzován ještě vyšším růstem komfortu a kvality poskytovaných služeb a spolehlivosti. Dnešní úřednický systém už mnohokrát prokázal, že to nedokáže. Nedokáže ani zavedení řádného soukromého hospodaření, včetně využití volných pozemků a budov. Pokud se stane, co vláda předpokládá, tj. prodá či pronajme lukrativní pozemky, které odřízne od železnice, bude chtít kompenzovat drážní dluhy, dráha bude sice jednou kvalitně oddlužena, ale zadlužovat se bude znovu, a za chvíli v majetku zůstanou pouze štěrk, šrot a zříceniny. Pozemky by měl dostat vlastník drah k dispozici a pod důkladnou kontrolou by na nich měl podnikat se seriózními partnery. To má ovšem jeden klíčový předpoklad a to jsou soukromé investice. Česká železnice, a to je velice střízlivý odhad, bude vyžadovat během nejbližších desíti let – nemá-li se rozpadnout jako síť – minimálně 200 až 300 miliard korun investic. Něco možná dostane od EU, ale to nevyřeší investice do celostátních drah druhého stupně, tím méně na drahách regionálních. Na to stát prostě nemá a nikdy mít nebude. Je třeba, abychom nepřehlédli jednu slibnou vyhlídku, která možná vyřeší harmonizaci železnice se silnicí, a nejenom u nás. Silnice se sama sebou zahlcuje. Vidíme to kolem velkých měst, vidíme to na hlavních dálnicích. Zejména v evropských podmínkách se brzy možnosti rozšiřování silniční sítě zúží, protože by zasahovaly do osídlení a kulturních a přírodních památek. To není jako v USA, kde další pruhy po padesáti či sto metrech přidáte celkem snadno. Železnice má u nás šanci, ale nemůže to být dnešní zchátralá, špinavá železnice, nesmí být pokládána za lidovou přepravu, nýbrž musí to být to přeprava skutečně komfortní. Po všech stránkách. Nevím, koho bude bavit cestovat do města dejme tomu 30 kilometrů pět nebo šest hodin, v samých zácpách a pak nemít kde zaparkovat, když vás železnice doveze rychle přímo do centra. Vypadá to jako fantazírování? Možná teď ano a já uznávám, že na Českých drahách o tom nyní nikdo nepřemýšlí, avšak pokud se takto železnice uchytí, tak konečně vyrovná přirozeně vysoké náklady se službami, které poskytuje, a pak bude zisková i ve své regionální, tedy příměstské složce. Je otázkou, zda jsou železničáři schopni této dlouhodobé změny pohledu na železnici – a nejen železničáři. Celá společnost, ti, kteří dnes hodlají jet levně vlakem deset nebo dvacet km, ji musí přeměnit na jiný druh dopravy s jiným komfortem. Uznávám, že tato kulturní proměna je asi věc několika desetiletí.

Emanuel Šíp, bývalý generální ředitel Českých drah