přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 36 "Proč skomírá evropská ekonomika"

125 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2004
cena: 50,- Kč

Vládní pozice k rozpočtovému rámci

Vladimír Müller, náměstek ministra zahraničí pro unijní záležitosti

Finanční perspektiva EU neboli neformálně řečeno její velký, víceletý rozpočet, pro nás jako stát, jako veřejné činitele, i pro experty představuje zcela nový fenomén. Nový hlavně v tom, že poprvé vůbec můžeme do jeho obsahu zasahovat aktivně. Skrze finanční perspektivu se poměřují nejrůznější zájmy, očekávání, ambice, úspěchy i nezdary. Proto se naše pozornost k ní bude v nejbližších dvou letech upínat stále více.

Protože dnešní setkání v Centru pro ekonomiku a politiku patří k příležitostem diskutovat o Finanční perspektivě EU v odborném prostředí, dovolte mi, abych o ní na úvod promluvil ze tří obecnějších úhlů pohledu – historického, koncepčního v návaznosti na současný návrh a nakonec i z pohledu souvislostí, které se do jednání o finanční perspektivě promítají.

1. Historický exkurz

Finanční perspektivu EU vždy neměla. Finanční perspektiva plánovaná na léta 2007 – 2013 je teprve čtvrtou v pořadí. Předtím se finanční prostředky pro integrační politiky dlouho zajišťovaly pomocí jednoletých rozpočtů. Smyslem Finanční perspektivy je stabilizovat rámec a toky finančních prostředků ve střednědobém časovém výhledu (5-7 let) s vytčenými politickými cíli. Těm pak odpovídají rozpočtové priority. Pro každou z nich je ve Finanční perspektivě stanoven jak celkový strop, nyní sedmiletý, tak strop dílčí, jednoletý.

První Finanční perspektiva byla dojednána na léta 1988–1992 a neformálně se jí říkalo první Delorsův balíček. Zaměřila se zejména na udržení zemědělských výdajů a jejich reformu. A co jí předcházelo?

V letech 1975–1988 se rozpočet Evropských společenství sestavoval stále obtížněji. V 80. letech se ES celkem čtyřikrát muselo potýkat s rozpočtovým provizoriem, protože v řádném termínu se rozpočet schválit nepodařilo (1980, 1985, 1986, 1988). S odstupem času lze důvody rozpočtových krytí spatřovat nejen ve výkyvech jednotlivých rozpočtů, ale ve stále více narůstajících sporech mezi klíčovými institucemi EU a nakonec v nedostatku zdrojů pro pokrytí potřeb Společenství.

Za spory mezi jednotlivými institucemi je možno považovat zejména vztah mezi Radou a Evropským parlamentem (EP), ale i právní mezery v zakládajících Smlouvách. Od roku 1975 EP postupně posiloval svou pozici v rozpočtovém procesu a jeho prostřednictvím se pak do rozpočtu vnášely nové výdajové položky. Realizaci dohod Rady s EP na jednoletých rozpočtech neusnadňovala ani samotná zakládající Smlouva, neboť nepředjímala řešení konfliktních situací. Nyní vyvedení konfliktů ze slepé uličky napomáhá smírčí procedura mezi Radou v EP v rámci postupu spolurozhodování (čl. 272 Smlouvy o ES). Popsané peripetie s institucionální rivalitou a nezbytnost přizpůsobit právní rámec rozpočtových jednání legitimním požadavkům na průhlednější kontrolu vedly k tomu, že Finanční perspektivy vznikají na základě meziinstitucionální dohody mezi Evropskou komisí, Radou a Evropským parlamentem.

Dalším magnetem, který přitahoval krize, se stala – a nepochybně se ještě stane - zvláštní situace Velké Británie. Když do ES v roce 1973 vstupovala, nedisponovala velkým zemědělským sektorem. Navíc větší část zemědělských komodit dovážela ze států mimo ES. Nicméně podle příspěvkové stupnice měla Británie do společného rozpočtu dodávat štědré příspěvky. Rozpory vyústily do úvah, zda Británie má ve Společenství vůbec setrvat. Hrdý Albion si vymohl pověstnou slevu na rozpočtu – známý rabat. Když si Margareth Thatcherová na summitu v roce 1984 ve francouzském Fontainebleu proslulou kabelkou vyžádala "své peníze zpět", nepřišel zkrátka ani Helmut Khol. Pro Německo jako největšího přispěvatele do komunitárního rozpočtu vydobyl slevu na slevě (o jednu třetinu). V tažení proti britskému rabatu zdárně pro Německo pokračoval i Gerhard Schröder. Pozici pro Berlín zase o něco vylepšil v roce 1999 – v Berlíně.

Zřejmě nejdůležitějším faktorem spouštějícím rozpočtovou krizi byl nedostatek finančních zdrojů pro realizaci aktivit ES. Pokročila liberalizace světového obchodu, a tak ubývalo i finančních toků do rozpočtu Společenství vybraných z tzv. tradičních vlastních zdrojů – cel a zemědělských poplatků. Stagnoval i zdroj další - založený na dani z přidané hodnoty (DPH) a významný nárůst výdajů. V 70. a 80 letech se ES rozšiřovala nejen početně, ale i co do finančního záběru nových politik – byla např. zavedena společná politika v oblasti rybolovu, první rámcový program pro vědu a výzkum. Rostl tlak na snížení výdajů na společnou zemědělskou politiku.

Kupící se problémy vyvolaly potřebu dospět k předvídatelnějšímu a spolehlivějšímu řešení. Tak se zrodil první Delorsův balíček. Jelikož s ním byly zaznamenány pozitivní zkušenosti, přistoupilo se k pokračování – na léta 1993 až 1999 byl vypracován větší, druhý Delorsův balíček. Finanční perspektiva v něm obsažená stanovila zejména nový rámec pro reformovanou zemědělskou politiku a politiku hospodářské a sociální soudržnosti. Druhý Delorsův balíček štědře podpořil čtyři tzv. kohezní země – Španělsko, Portugalsko, Řecko a Irsko, aby se mohly vyrovnat jak s tlaky jednotného vnitřního trhu, tak absorbovat přípravu na pozdější přijetí jednotné evropské měny - eura.

Politické priority a finanční obrysy a limity zatím poslední platné Finanční perspektivy začala EK prezentovat již v červenci 1997 v dokumentu nazvaném Agenda 2000. Její snaze vévodil jak záměr dále pokračovat v reformách výdajově náročných společných politik (zemědělské, regionální), tak vyrovnat se s politickým příslibem EU rozšířit se dále na východ. Jednání o Agendě 2000 byla velmi zdlouhavá a komplikovaná, již tehdy řada členských států diskutovala o oprávněnosti výše svých příspěvků. Zásadní dohoda o podobě nové finanční perspektivy byla učiněna v Berlíně v březnu 1999. Nová meziinstituciální dohoda byla uzavřena v květnu 1999. Nicméně až v září 2000 Rada přijala nové nařízení o rozpočtové disciplíně a nové rozhodnutí o systému vlastních zdrojů, což jsou dva klíčové právní akty, které odstartovaly řádné fungování rozpočtu.

Je vhodné připomenout, že právě popsaná posloupnost rozhodujících kroků, které Finanční perspektivě dodaly funkčnost, nabývá na důležitosti a s přibývajícím časem i na politické aktuálnosti a naléhavosti, když se podíváme na časový výhled předpokládaný pro zdolávání překážek na cestě za příští sedmiletou Finanční perspektivou na léta 2007–2013.

2. Časový horizont jednání o finanční perspektivě

O principech, politické dohodě a konkrétní podobě Finanční perspektivy na léta 2007 až 2013 se bude rozhodovat během nadcházejících dvou let. Na první pohled to vypadá, že času je dost, ale již v únoru letošního roku (přesně 10. 2. 2004) zveřejnila Evropská komise svůj první koncepční dokument, nastiňující celkovou koncepci a strukturu rozpočtu. V červenci (14.7.2004) a září (29.9.2004) následovaly první legislativní návrhy Komise týkající se politiky soudržnosti tedy strukturálních a kohezního fondu, resp. vnějších vztahů Unie.

Jak se bude vyvíjet časový harmonogram prací na Finanční perspektivě, napoví už vrcholné setkání šéfů států a vlád letos v prosinci. Předpokládá se, že základní politické dohody, vyjádřené stropy pro výdaje, by se mělo dosáhnout do poloviny roku 2005. Na konci roku 2005 by měla světlo světa spatřit meziinsititucionální dohoda. Legislativní návrhy by pak měly být přijaty v takovém časovém rozmezí, aby rok 2006 mohl být věnován přípravě na implementaci, zvláště v případě kohezní politiky.

Je třeba připustit, že navržený kalendář je založen na optimistické variantě vývoje. V potaz se však musí brát některé další ožehavé okolnosti a aspekty. Bude třeba vést diskusi o britském rabatu. Jeho přetrvání v nezměněné podobě by znamenalo, že Británie by na sebe nepřevzala přiměřený podíl finančních výdajů EU navázaných na rozšíření. Navíc je nezbytné přihlédnout k tomu, že v Británii se nejpravděpodobněji v květnu 2005 budou konat parlamentní volby. Jak je známo, na druhou polovinu roku 2005 připadá doba britského předsednictví v EU. Nelze zapomenout ani na časový výhled ratifikace Ústavní smlouvy v Británii. Referendum k ní se nejnověji směřuje k březnu 2006.

Faktorem, který nezanedbatelně promluví do toho, jak se jednání o finanční perspektivě budou nechat urychlovat nebo zpomalovat, jsou taktické politické předpoklady starších kohezních států EU – Španělska, Řecka a Portugalska, ale také Itálie, které se budou vzpírat přistoupit v příštím roce na řešení, jež by je nějakým negativním způsobem postihlo. Nejspíše budou vyčkávat s odůvodněním, že je potřeba projednávat příjmovou a výdajovou stránku společně.

Až nastane časová tíseň, již vymezuje závěr roku 2006, tradiční kohezní státy se budou snažit pro sebe vytěžit lepší variantu řešení. A právě do konce roku 2006 jsou limitovány jak finanční prostředky pro kohezní politiku, tak třeba i podpora fondů EU pro vzdělávání a kulturu (šestý rámcový program). Dnes lze zhruba odhadnout, že nejzazším termínem, kdy by k meziinstitucionální dohodě mělo bezpodmínečně dojít, je polovina roku 2006.

3. Návrh Evropské komise k finanční perspektivě 2007–2013

EK ve svém únorovém návrhu pro Finanční perspektivu vycházela ze čtyř priorit:

1. posílit konkurenceschopnost EU: tomuto cíli ve Finanční perspektivě odpovídá kapitola 1 nazvaná "Udržitelný rozvoj", resp. podkapitola 1a, neformálně zvaná "Lisabon". Zahrnuje vnitřní politiky od podpory vědě a výzkumu až po vydání na podporu sociálních nákladů restrukturalizace apod.;

2. podpořit růst v nových členských zemích: zde se pozornost soustředí na kapitolu 1b, která odpovídá politice soudržnosti. Na celou kapitolu 1 by podle návrhu EK mělo připadnout 34% celkových výdajů.

3. rozvíjet území svobody, bezpečnosti a práva: tuto prioritu pokrývá kapitola 3. Bude zahrnovat např. výdaje na ochranu vnějších hranic EU;

4. posílit vnější politiky EU: pro tento stěžejní cíl vyčlenila EK prostředky v kapitole 4. Bude se z nich hradit např. podpora rozšíření, přesněji kandidátským zemím Chorvatsku a Turecku a tzv. potenciálním kandidátským zemím západního Balkánu (Bosna Hercegovina, Srbsko a Černá Hora, Makedonie, Albánie) stejně jako aktivity EU v sousedské politice, zaměřené na spolupráci EU s Ukrajinou, Moldavskem, ale třeba i zeměmi Středomoří, které jsou součástí politiky Evropského sousedství.

Do Finanční perspektivy patří v Návrhu EK ještě kapitola 2, což jsou peníze určené na společnou zemědělskou politiku a politiku rozvoje venkova. Tato kapitola zůstává objemem největší – 39,5% ze všech výdajů. Nicméně je třeba připomenout, že projekce vydání na společnou zemědělskou politiku byla zakonzervována dohodou mezi Francií a Německem z října 2002 v souvislosti s rozšířením EU, takže tuto kapitolu - nebo jak se říká v žargonu, obálku – nebude snadné vůbec otevírat. Aby můj stručný přehled návrhu EK k Finanční perspektivě nepostrádal úplnost, nemohu nezmínit kapitolu 5, což je část výdajů předpokládaná na administrativu.

V úhrnu reprezentují předjímané maximální výdaje neboli jak se ve finanční terminologii EU říká - závazky na platby – v návrhu EK 1,14 % hrubého národního důchodu (GNI) EU.

Ovšem ještě dříve než EK zveřejnily svou představu o tom, jak by měly vypadat stropy Finanční perspektivy, vybrané členské země EU v tzv. "dopisu šesti" (15.12.2003). Jedná se namnoze o čisté přispěvatele do rozpočtu EU - Německo, Británii, Rakousko, Nizozemsko, Švédsko a také Francii. Signatáři "dopisu šesti" míní, že společný rozpočet EU i po jejím rozšíření by si na všechny priority vystačil s finančními prostředky rovnající se 1% hrubého národního produktu EU.

Když se poměr k hrubému národnímu produktu převede do řeči miliard, tak rozdíl mezi projekcí výdajového stropu Finanční perspektivy z návrhu EK a projekcí záměru zemí "dopisu 6" činí na 7 let 210 miliard EUR. (Evropská komise: 1025 miliard – země "dopisu šesti" 815 miliard eur).

4. Reakce ČR na návrh Evropské komise

Vláda ČR ve své reflexi na návrh EK uvedla, že jej považujeme za dobrý základ pro další jednání. Současně vidíme jistý prostor pro snížení výdajů ve srovnání s návrhem Evropské komise. Jsme si totiž velice dobře vědomi, že bude nezbytné hledat kompromis s pozicí zemí "dopisu šesti". Neznamená to však ji automaticky přijmout.

Když se bude hledat kompromis určitě se bude tlačit na úhrnný výdajový limit v kapitole 1b, což je kohezní politika. To nastane předně v případě, že otevření politické dohody vztahující se ke kapitole 2 – zemědělské politice – se ukáže být nedosažitelné.

Další prioritou, s níž v jednáních o finanční perspektivě vystupujeme – a nejenom my, je požadavek na změnu podpory regionální politiky, která má plynout do regionů členských zemí s postupně se snižující podporou ("phasing out"). Jsou to regiony, které díky statistickému efektu rozšíření "přes noc" zbohatnou. EK byla ve své předloze k těmto regionům velice štědrá. Za následek by to mělo, že poměr podpory chudým regionům starých a nových členských zemí by se vyrovnal až v roku 2011.

Požadavek na snížení štědrosti ve prospěch "phasing out" regionů je namístě už proto, že podle berlínské metodiky může členský stát EU dostat strukturální a kohezní podporu maximálně ve výši 4 % jeho hrubého domácího produktu. Pro nás přirozeně zůstává prioritou kohezní politika, protože představuje významný podpůrný zdroj modernizace naší infrastruktury a tudíž i důležitý impuls pro zvýšení kapacit naší konkurenceschopnosti.

5. Pakt stability a návaznost na finanční perspektivu

S jednáními o Finanční perspektivě úzce souvisí aktuální dění kolem Paktu stability a růstu. Ekonomům není třeba dvakrát připomínat, že měnová politika potřebuje vyvažující protipól v politice fiskální, aby se ekonomika mohla vyrovnávat s problémy, ať již cyklickými či strukturálními, aby mohla směřovat k vyšší produktivitě, aby byla s to zvládat problémy vyplývající ze stárnutí populace, apod. V EU je situace s rovnováhou měnové politiky a jí odpovídajících fiskálních protějšků složitější. Neexistuje žádná politická centrální autorita, která by se starala o fiskální část oné věčné ekonomické rovnice. Nepřišel jsem vám dnes přednášet o tom, zda, resp. jak by politická autorita odpovědná za fiskální politiku měla vzniknout. Právě naopak.

Je nabíledni, že fiskální politika i v kontextu EU spadá do kompetence členských států a z toho je nezbytné vycházet a respektovat to v jakýchkoli úvahách o reformě Paktu stability a růstu. Pakt stability a růstu je výsledkem mezivládní spolupráce členských států EU a jakékoli změny jeho pravidel se stanou barometrem úhrnné politické vůle, na níž se členské státy dokáží shodnout. Žádný právní akt, ani verdikt nějaké instituce tuto vůli nahradit nemohou.

Pakt stability a růstu EU je nezřídka posmíván, že nezajišťuje ani stabilitu, ani růst. Samozřejmě, jakákoli pravidla odrážejí předpoklady a záměry doby i svých autorů, ale to neznamená, že když se ukáže, že praxe přinesla něco, na co se původně nemyslelo, že nejlepším řešením je žádná pravidla nemít a nechat všemu divoký průběh. Tato perspektiva se přirozeně vztahuje i k možnosti potrestat hříšníky za nedodržování pravidel Paktu.

Uvedu jeden příklad, proč aktualizaci a modernizaci Paktu potřebujeme. Když se před týdnem dohodl Pařížský klub na odpuštění 80 % iráckého dluhu, zjistilo se, že tento záměr členských států EU, věřitelů Iráku, má bezprostřední vliv na dodržování pravidel Paktu stability a růstu. Kdy věřitel nepočítal s tím, že se mu dluhy nevrátí, resp. že kvůli obecnému zájmu pomoci je dlužníkovi odpustí, stane se, že utrpí jeho makroekonomická bilance – schodek rozpočtu, výše státního dluhu apod. A na takovouhle situaci se při formulování Paktu stability a růstu nepamatovalo.

EU má ambice přispívat k řešení konfliktů. S tím nejednou souvisejí vydání na mírové vojenské operace. Ani s touto alternativou Pakt stability a růstu původně nepočítal. Zvláště nové členské státy potřebují mít prostor ve své fiskální politice, aby mohly spolufinancovat projekty důležité k modernizaci, aby mohly provádět strukturální reformy např. penzijní apod. To je rovněž jeden z důvodů, proč se zamýšlet nad reformou Paktu stability a růstu.

6. Závěr

Podpis, ani ratifikace nové evropské Ústavní smlouvy na pravidlech a schvalování víceleté Finanční perspektivy nic podstatného nemění. Rozdíl spočívá v tom, že místo sedmileté se napříště budou připravovat Finanční perspektivy pětileté. Evropská ústava nezavádí žádné evropské daně, ani harmonizaci přímých daní. My proti oběma těmto možným alternativám financování aktivit EU vystupujeme a nepodporujeme je. Bylo by dobré, abychom se politicky nestrašili a abychom se na jednání o Finanční perspektivě spojili, doslova společně zmobilizovali. ČR to potřebuje.

Vladimír Müller, náměstek ministra zahraničí pro unijní záležitosti