přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 21 "Propopulační politika – ano, ne"

0 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2002
cena: 50,- Kč

Předvolební návrh ČSSD, aby každé nově narozené dítě dostalo do vínku 50.000 korun, svědčí o pozoruhodném pronatalitním sentimentu mezi levicovými politiky. Vzhledem k politickému rozložení sil v českém parlamentu je docela dobře možné, že se nápad podaří uvést praxe. Je to dobře, nebo špatně? Byla pronatalitní opatření, která byla v historii zavedena, účinná? Dokáže intervencionistická propopulační politika ovlivnit, nebo dokonce zvrátit dlouhodobé demografické trendy?

1. Propopulační politika v kontextu beckerovské ekonomie

Propopulační politika již dávno není výsadní doménou demografů. Zajímavé poznatky přinášejí rovněž sociologové, ale také ekonomové. Je to originální analytický aparát beckerovské ekonomie, který umožňuje zkoumat, jak a kdy muži a ženy vstupují do manželství, kolik dětí si pořizují, kdy se rozvádějí apod. Ačkoli pronatalitní politiku Becker výslovně netematizoval, představuje tzv. chicagský přístup cenný nástroj pro její analýzu.

Z hlediska chicagského přístupu lze na děti pohlížet buď jako na spotřební nebo kapitálový statek. Dítě jako spotřební statek si rodiče kupují, protože z něj mají nějaký užitek. Dítě jako kapitálový statek si rodiče pořizují, protože jej považují za investici, která jim přinese určité dlouhodobé výnosy – např. podporu ve stáří. V obou případech rozhodují o počtu dětí svobodní jednotlivci, kteří zvažují své náklady a výnosy.

Ekonomická teorie rodiny není cynická, nýbrž jde o plodnou vědeckou teorii, která vysvětluje celou řadu jevů. Becker např. vysvětlil pokles porodnosti v západních zemích jako zvyšující se náklady obětované příležitosti na děti. Přání mít a vychovávat děti si ve svobodné společnosti konkuruje s jinými tužbami a statky – přání mít lepší dovolenou či auto, více času na přátele či na práci apod.

Propopulační politiku lze v kontextu beckerovské ekonomie pojmout jako pokus státu o snížení nákladů na děti. Platí-li teze, že muži a ženy kalkulují náklady a výnosy svého rozhodnutí vzít se či pořídit si potomka, pak finanční transfery vlády částečně ovlivňují jejich chování. Důležité je říci "částečně", neboť propopulační opatření stěží dokáží vykompenzovat explicitní náklady s dětmi spojené.

2. Pojem a kontext populační politiky

Existují dvě možné definice populační politiky: užší a širší. V užším smyslu je populační politika souhrn veřejných politik, který byl explicitně přijat za účelem ovlivňování nějaké demografické proměnné – plodnosti nebo populačního růstu. V širším smyslu lze za populační politiku označit celkovou sociální, hospodářskou či jinou politiku vlády, která přímo či nepřímo ovlivňuje demografické proměnné.

Hlásíme se k užšímu pojetí, neboť širší pojetí je podle našeho názoru všeobjímající a pro analytické účely nevhodné. Populační politikou rozumíme specifickou sadu vládních cílů vzhledem k populačnímu růstu a prostředkům, jimiž je možné těchto cílů dosáhnout. Tato definice obsahuje implicitně čtyři složky: 1. existence demografického cíle vlády, 2. průběh jednání směřující k dosažení tohoto cíle, 3. určení či tvorba úřadu odpovědného za implementaci politik a 4. alokaci zdrojů úřadu, který má splnit svůj mandát.

Zkoumání populační politiky je komplikováno faktem, že populační opatření se těžko odlišují od ostatních nástrojů sociální politiky. Rozdíl často tkví pouze v záměrech vlády, jejichž identifikace nemusí být snadná. V zemi může existovat štědrý systém sociálních dávek jako např. rodičovské přídavky, příspěvky v mateřství, pomoc s bydlením a daňové úlevy pro páry se závislými dětmi, mohou však být zdůvodňovány čistě sociálně, nikoli demograficky. O populační politice lze rovněž stěží hovořit, pokud různá ministerstva sledují různé demografické cíle bez zásadní koordinace.

Mezi momenty, které ovlivňují populační politiku, patří ekonomické, sociální či politické, ale i faktory kulturní, náboženské apod. Populační vývoj je politicky významný, neboť existuje přesvědčení o vztahu mezi populací a národní silou, víra o vztahu mezi populací a ekonomickým bohatstvím, souvislost mezi populační politikou a obecnými představami o roli státu ve společnosti. Populační politika je přirozené politikum.

3. Historie pronatalitních politik

Pod tlakem nízké plodnosti a klesajícího populačního růstu začaly evropské vlády uvažovat o potřebě explicitních politik, které by povzbudily vyšší porodnost. Během 20. a 30. let řada evropských vlád přijala legislativu určenou ke zvýšení plodnosti pomocí přísných trestů za interrupci a omezila přístup k antikoncepci a informacím o kontrole porodnosti. Pouze v nacistickém Německu a v menší míře Mussoliniho Itálii však byla vláda schopna použít politickou vůli k vynucení všech těchto opatření a aktivně podporovat sňatky a porodnost domácího obyvatelstva. Během 60. a 70. let to byly komunistické země se svým centrálním plánováním, které využily monolitickou strukturu vlády a formulovaly, prosadily a implementovaly cílené populační politiky.

Přijatá politická opatření jsou determinována rozsahem, v němž je považováno za legitimní, aby stát zasahoval do reprodukčních rozhodnutí jednotlivců. Reakce ve Francii, Švédsku, západním Německu a liberálních demokracií v severní Americe, Austrálii a kdekoli Evropě jsou podobné. Sklon a morální schopnost západních vlád intervenovat v oblasti reprodukčního rozhodování je malá, navzdory pocitu, že vyšší hladina plodnosti je žádoucí. Jak se mění sociální podmínky, nejenže se mění různé faktory prostředí, které sehrávají roli při vytváření reprodukčních rozhodnutí jednotlivců, ale také vytvářejí posuny v cílech a prioritách vlád.

Objevil se názor, že když vlády ve východoevropských zemích v 60. a 70. letech nasadily pronatalitní politiky, může to souviset se stavem ekonomického vývoje ve východní Evropě ve 60. letech, který byl podobný jako situace západní Evropy ve 30. letech. Neměly by však být opomíjeny i rozdíly, které souvisejí s typem politického režimu. Odpověď východoevropských vlád na snižující se porodnost byla v logice centrálního plánování, které z nutnosti bere ohled na demografické trendy. Decentralizovaný způsob vládnutí s jeho brzdy a protiváhami rozděluje odpovědnost za politiku do různých institucí a neumožňuje tak masivní populační politiku, jakou mohou prosazovat totalitární či autoritativní režimy.

4. Účinnost pronatalitních politik

O tom, nakolik byla pronatalitní opatření smysluplná, se vede diskuse. Porodnost je především individuálním lidským rozhodnutím, do něhož stát nemá důvod zasahovat. I kdyby však někdo hájil názor opačný, stále by visel otazník nad skutečnou účinností pronatalitních politik. To je otázka nikoli ideologická, nýbrž empirická.

Na tomto místě si dovolujeme informovat o vlastním výzkumu, který byl postaven na čtyřech hypotézách o účinnosti pronatalitní politiky:

1. konstantní míra plodnosti (totální neúčinnost pronatalitní politiky),
2. adaptivní model (pronatalitní politika je dlouhodobě účinná),
3. hypotéza přirozené míry porodnosti (pronatalitní politika je účinná pouze krátkodobě, porodnost se po čase vrací na "přirozenou" hladinu),
4. hypotéza vytlačování (lidé, kteří měli děti dříve na základě propopulačních impulzů, je nebudou mít později).

Aby bylo možné hypotézy testovat, byl do modelu vsazen faktor stálého poklesu plodnosti (který lze interpretovat jako kulturní trend nebo mikroekonomický fenomén zvyšujících se nákladů na děti). Zkoumáno bylo devět zemí - Německo, Itálie, Francie a Švédsko před II. světovou válkou a Rumunsko, Československo, NDR, Maďarsko a Bulharsko v době komunismu a jedno desetiletí po jeho pádu.

Graf 1: Hypotézy pronatalitní politiky

Graf 1 shrnuje důsledky různých hypotéz populační politiky. Neúčinnost populační politika je první vážná možnost. Při adaptivním modelu by populační (pronatalitní) politika byla účinná, a to dokonce i dlouhodobě, neboť by se projevila "vychýlením" dlouhodobého trendu poklesu porodnosti. Hypotéza "přirozené míry" implikuje, že dlouhodobá porodnost zůstane na přirozené úrovni. Pokud by platila hypotéza vytlačování, vedlo by to k rozkolísání celého systému (stálá volatilita porodnosti).

Výsledky, které stručným výtahem z článku pro časopis Politickou ekonomie, přináší následující tabulka:

Tab. 1: Úspěšnost hypotéz podle jednotlivých zemí

Pozn.: A – nejúspěšnější hypotéza, B - druhá nejúspěšnější, C – málo úspěšná, D – nejméně úspěšná

Tab. 2: Úspěšnost jednotlivých hypotéz (sumární pohled)

Pozn.: A – nejúspěšnější hypotéza, B - druhá nejúspěšnější, C – málo úspěšná, D – nejméně úspěšná

Nejlepší výsledky pro odhad účinku propopulačních politik poskytuje hypotéza vytlačování (Německo, Švédsko, Francie a Rumunsko), dále trvalý pokles plodnosti (NDR, Maďarsko, Itálie) a adaptivní model (Československo, Bulharsko). Pouze ve dvou případech z devíti (adaptivní model) se propopulační politika ukázala být účinná – alespoň v tom smyslu, že krátkodobě zastavila trend poklesu plodnosti. Ten však po nějaké době opět pokračoval, takže její účinnost je relativní. V sedmi případech z devíti se propopulační politika ukázala být zcela neúčinná: Buď proto, že neměla žádný vliv na plodnost, nebo sice měla, ale vytlačila přání mít děti v následujících obdobích.

5. Diskuse o propopulační politice v ČR

Propopulační politika je v ČR poměrně hojně diskutována, a to jak na vědecké, mediální i politické úrovni. Zatímco někteří hodnotí kriticky populační vývoj v průběhu transformace, my se hlásíme k názoru, že pokles porodnosti bylo zákonité a přirozené dohánění reprodukčních vzorců západních zemí.

Po pádu komunismu došlo k otevření prostoru pro různé lidské aktivity – podnikání, studium, cestování – které dříve byly omezené. V důsledku toho došlo ke zvýšení nákladů obětované příležitosti na děti a posunu křivky mezních nákladů dětí směrem nahoru. Paralelně došlo ke zvýšení nákladů obětované příležitosti na vstup do manželství, takže se křivka nabídky manželství posunula nahoru. Počet sňatků i narozených dětí se snížil a cena (náklady obětované příležitosti) dětí i manželství se zvýšila.

Teze, že pokles porodnosti v ČR 90. let naznačuje morální, politickou či ekonomickou krizi, není správná. I kdyby v průběhu transformace životní úroveň stále stoupala a bytů byl dostatek, sňatečnost a porodnost by se stejně snižovaly. Atraktivní programy pro nastávající manžele, štědřejší podpora bydlení, manželské půjčky a větší porodné by možná pokles částečně brzdilo, nemohlo by jej však zastavit.

Návrh ČSSD, aby každému dítěti při narození byl vytvořen zvláštní účet 50.000 korun, které by si vybralo v dospělosti, je líbivý, ale pravděpodobně by byl neúčinný. Propopulační opatření, když už ho chce vláda zavést, musí motivovat rodiče, aby zplodili více potomků, což je možné jen, když náklady na děti (pro rodiče) klesnou. Zřízení zvláštního účtu pro dítě však rodičům bezprostředně žádný efekt nepřináší, jejich náklady na dítě by se nesnížily, a proto toto opatření nelze označit za propopulační (z 50 000 Kč by si rodiče směli vybrat polovinu při nástupu dítěte do školy, což je přibližně roční životní minimum na dítě). Stěží lze předpokládat, že by takové opatření mělo nějaký spásný pronatalitní účinek.

Dětské přídavky či porodné je jiný případ. Nelze souhlasit s názorem, že taková opatření nemají vůbec žádný efekt. Jistě si každý dokáže představit situaci, kdy by přídavky na děti či daňové odpočitatelné položky byly tak vysoké, že by se již pořízení dítěte i finančně "vyplatilo". Problém je, že porodné či dětské přídavky by se musely zvýšit nikoli o pár stovek, nýbrž několikanásobně, aby vůbec lidi nutily o takové možnosti uvažovat. Taková změna by však vedla k obrovskému zvyšování vládních výdajů.

Úskalí "propopulačních opatření" je, že mají krátkodobý, nikoli dlouhodobý efekt. I kdyby se podařilo v krátkém čase zvýšit porodnost (což není jisté), ta se může vrátit na původní sestupnou trajektorii. Ještě horší je varianta, kdy se sice porodnost krátkodobě vyšvihne, ale v dalším období o to více poklesne. Štědré státní transfery nejsou vhodným propopulačním stimulem, neboť pouze rozkolísávají strom života, ale dlouhodobě zvrátit demografické trendy nemohou.

Praktickou možností, jak regulovat populační vývoj, je ještě imigrační politika. Ta by měla být přiměřeně liberální, aby zajistila volný pohyb nemůže však být bezbřehá, neboť vytváří kulturní konflikty - problému v soužití etnik. Náklady přistěhovalectví jsou někdy podceňovány. Nejde totiž jen o náklady bezprostřední imigrace (které mohou být nulové), nýbrž i náklady integrace. Jak ukazují zkušenosti západní Evropy, náklady integrace mohou být poměrně vysoké.

6. Existuje konzervativní alternativa socialistické propopulační politice?

Ačkoli by se zdálo, že alternativa vůči propopulačním nápadům intervencionistů je "nedělat nic", ve skutečnosti existuje několik návrhů, které by mohly mít propopulační efekt a část z nich je dokonce slučitelná s konzervativním pohledem na svět.

Provokativní teoretický pohled na pronatalitní politiku, který se patrně nepodaří uvést do praxe, přinesl Alessandro Cigno (1989). Ten potvrzuje obecně přijatý závěr, že růst mezd žen snižuje jejich plodnost, protože zvyšuje jejich náklady volného času. Autor však nedůvěřuje dětským přídavkům. Skutečné propopulační opatření s daleko silnějším účinem by bylo – zvýšit daně z mezd vdaných žen a snížit daně ženatých mužů. Tento návrh by jistě narazil na odpor dogmatiků daňové spravedlnosti, změněná proporce mezi příjmy mužů a žen by však pravděpodobně vedla k substituci pracovní participace žen za rození a výchovu dětí, což by přispělo ke zvýšení porodnosti.

Poněkud realističtější je návrh, který vznesl Demeny (1987), aby část příspěvku na sociální pojištění každého daňového poplatníka v produktivním věku – existuje-li průběžný systém financování důchodů – šlo jeho vlastním rodičům jako část jejich důchodu. Podstata průběžného systému (mezigenerační solidarita) by tedy zůstala zachována, ale systém by se individualizoval. Toto opatření by bylo propopulační, protože by motivovalo rodiče, aby plodili více dětí, lépe je vychovávali, investovali do jejich lidského kapitálu a vylepšovali si tak budoucí situaci při pobírání důchodu.

Nejradikálnější propopulační návrh, který by mohli liberální konzervativci podepsat, by bylo úplné zrušení průběžného systému financování důchodů a jeho nahrazení individuálním zabezpečováním se na stáří. Beckerův model altruistických rodin ukazuje, že rostoucí veřejné transferové platby starší generaci omezují poptávku po dětech, neboť jednak snižují reálný příjem produktivní generace (vyšší daně), jednak ruší potřebu mezigenerační solidarity uvnitř rodiny. Lze předpokládat, že zrušení průběžných systémů financování důchodů by nakonec vedlo k podpoře porodnosti. Lidé by byli motivováni mít více dětí, neboť by věděli, že jsou to ony, a nikoli stát, které jim ve stáří budou pomáhat.

7. Závěr

Propopulační politika je nástroj užívaný nejčastěji autoritativními a totalitárními režimy, které měly a mají ambici k řízení celé populace. V demokratických zemích, které se vyznačují institučním systémem brzd a protiváh, je prosazení systematické populační politiky obtížnější. I když se však podaří takovou politiku prosadit, nezaručuje to její účinnost. Nejlepším propopulačním opatřením by bylo omezení moci sociálního státu a privatizace důchodového systému, která by obnovila přirozenou mezigenerační solidaritu uvnitř rodin.

Literatura:

• Becker, G. S.: A Treatise on the Family: Cambridge, Massachusetts – London, England, Harvard University Press 1991.
• Cigno, A.: The Timing of Births – A Theory of Fertility, Family Expenditures and Labour Market Participation over Time. In: Wenig, A. - Zimmermann, K. F. (eds.): Demographic Change and Economic Development: Berlin - Heidelberg - New York, Springer 1989, s. 133-149.
• Demeny, P.: Re-linking Fertility Behavior and Economic Security in Old Age – A Pronatalist Reform: Population and Development Review 13 (1987), s. 24 – 26.
• Glass, D. V.: Populatin Policies and Movements in Europe: New York, Augustus M. Kelley 1967.
• Höhn, Ch.: Population policies in advanced societies – pronatalist and migration strategies: European Journal of Population 4 (1988), č. 3, s. 459 – 482.
• Klaus, V.: Za rok 2020 se radši ani nedívejme: Lidové noviny 23. 3. 1996, s. 8.
• Kučera, M.: Potřebuje Česká republika zřetelnou populační a migrační politiku? Demografie 43 (2001), č. 2, s. 85 – 92.
• Loužek, M.: Může být pronatalitní politika účinná? Politická ekonomie č. 6/2002. V tisku.
• Rabušic, L.: Je populační politika řešením problému demografického stárnutí?In: Rabušic, L.: Česká společnost stárne: Brno, MU – Nakladatelství Georgetown 1995, s. 130 – 140.
• Razin, A. – Sadka, E.: Population Economics: Cambridge, Massachusetts – London, England, MIT Press 1995.
• Samuelson, P.: The Optimum Growth Rate for Population: International Economic Review 16 (1975), s. 531 – 538.
• Schultz T. W. (ed.): Economics of the Family – Marriage, Children and Human Capital: Chicago – London, National Bureau for Economic Research 1974.

Pronatalitní politika - spíše chiméra než spása *

* Tato stať vznikla s podporou grantu GAČR 403/01/1099 "Veřejnost, demografické procesy a populační politika – Česká republika 2001".

PhDr. Ing. Marek Loužek, PhD.