přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 6 "Ekonomika, právo, politika"

120 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2000
cena: 50,- Kč

Novela volebního zákona¹⁾ představuje značně kontroverzní téma z politického hlediska. U zákonné úpravy tak značného významu pro politický vývoj je to zcela pochopitelné a stejně tak pochopitelné je, že volební zákon je pečlivě zkoumán z hlediska ústavního. Problém může představovat vzájemné odlišení ústavního, resp. ústavně právního hlediska na jedné straně a politického hlediska na druhé straně při hodnocení.

Z hlediska vztahu právní a politické stránky posuzování volebního zákona existuje dvojí riziko. První riziko spočívá v nahrazování ústavní argumentace argumentací politickou v tom smyslu, že určité řešení je politicky předurčeno a nemusí být dále analyzováno z hlediska možných důsledků. Druhé riziko působí spíše v opačném směru, tedy v úsilí nalézt ústavní zdůvodnění pro výhrady převážně politického charakteru.

Základním předpokladem pro věcnou diskusi o modelech volebního zákona je tedy především rozlišení ústavního a politického aspektu problematiky do té míry, do jaké je to z hlediska ústavního práva jako právního základu politických vztahů možné. Současný stav politické kultury v ČR podmiňuje, že se tak bohužel děje nepříliš často.

Z ústavního hlediska má pro hodnocení volebního zákona význam především čl. 18 Ústavy, který stanoví, že volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásad poměrného zastoupení. Je tedy podstatné, zda se schválená volební reforma stále pohybuje v mezích poměrného volebního systému. V tomto ohledu zaslouží pozornost již sama formulace "podle zásad poměrného zastoupení". Z této formulace vyplývá, že Ústava nevyžaduje uplatnění poměrného volebního systému v jeho striktní, čisté podobě, nýbrž připouští také modifikace poměrného systému, pokud ještě zůstává zachována jeho podstata. S touto interpretací je v souladu i dosavadní volební zákonodárství a ústavní praxe, protože již samo stanovení 5% uzavírací klauzule (rozdělení mandátů se nemůže účastnit strana, která nezískala alespoň 5% hlasů v celostátním měřítku) představuje zřetelnou modifikaci poměrného volebního systému.

Nyní schválená volební reforma přináší jako základní změnu výpočet rozdělování mandátů podle modifikované d^’ Hondtovy formule, čímž se nová volební formule ocitá mezi formulí rozdělování mandátů podle d^’ Hondta (volební dělitel v řadě 1, 2, 3, 4…) a mezi formulí rozdělování mandátů ne zcela správně, avšak obvykle nazývanou jako Imperialiho (volební dělitel v řadě 2, 3, 4, 5…). Tyto formule jsou obecně v ústavní teorii hodnoceny jako způsoby výpočtu mandátů v poměrném volebním systému a jejich použití není považováno za aplikaci systému většinového ani za uplatnění systému přechodného mezi poměrným a většinovým

¹⁾ Zákon, kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů

Podstata většinového volebního systému spočívá v získání mandátu za volební obvod kandidátem, který obdržel většinu hlasů, ať již absolutní (více než 50%) nebo relativní (více než ostatní), podle druhu většinového systému. Této definici nový volební systém zjevně neodpovídá, je stále založen na rozdělení mandátů v proporci k počtu získaných hlasů, byť i s modifikacemi, které při praktickém provedení zvýhodňují větší strany.

V žádném případě ovšem nejde o nestandardní volební formuli, protože novost formule spočívá pouze v kvantitativním přechodu mezi dvěma běžně uznávanými formulemi, d^’ Hondtovou a Imperialiho (prvním číslem v nové formuli je 1,42 a dále řada pokračuje 2, 3, 4…), jak již bylo naznačeno.

Poměrnost volebního systému by mohla být narušena i jeho faktickou přeměnou na většinový systém v důsledku příliš malých volebních obvodů, resp. volebních obvodů, kde je voleno tak málo kandidátů, že lze jen obtížně hovořit o uplatnění proporcionálního hlediska. Podle schválené novely volebního zákona však na jeden volební obvod připadá v průměru 5,7 mandátu, přičemž minimální počet mandátů, uplatněný při reálném vytváření volebních obvodů jen výjimečně, činí 4. Rovněž v tomto smyslu lze stěží pokládat nový volební systém za většinový nebo za přechodný mezi poměrným a většinovým.

V důsledku uplatněného způsobu rozdělování mandátů je ovšem poměrný volební systém modifikován v novele volebního zákona výrazněji než dosud. Je všeobecně známo, že d^’ Hondtova volební formule v podstatě vylučuje reálné zastoupení stran, které obdržely řádově méně než 10% hlasů ve volbách. Tím spíše to platí pro volební formuli posunutou ještě dále směrem k formuli Imperialiho. Toto působení však připouští výjimky, protože právě při menších volebních obvodech je dobře možné, aby se i za daných okolností dostala do Poslanecké sněmovny rovněž menší strana za předpokladu, že se výrazně uplatnila v určitém regionu. Nový způsob rozdělování mandátů nevylučuje tedy uplatnění menších regionálně založených stran.

Ústavnost volební novely by mohla být dotčena také v případě, kdy by tato novela odporovala obecným demokratickým principům zakotveným v Ústavě nebo v Listině základních práv a svobod. Z tohoto hlediska je podstatné, zda umožňuje rovnoprávné zastoupení všech občanů při tvorbě volené reprezentace, to je uplatnění založené na stejných zásadách platných pro všechny občany, které nezvýhodňuje jednu skupinu občanů na úkor jiných. Za porušení rovnoprávnosti však stěží lze považovat uplatnění určité volební formule zvýhodňující strany, které obdržely více hlasů, pokud toto uplatnění je shodné ve vztahu ke všem volebním stranám. V situaci, kdy zhruba 90% volebních obvodů volí 5 – 7 poslanců, není zkreslení rovnosti voličů z územního hlediska velké, za předpokladu adekvátně vytvářených volebních obvodů vzhledem k počtu obyvatelstva.

Novela volebního zákona neobsahuje ani jiné parametry, při kterých by docházelo k porušení volné soutěže politických sil, což je další klíčová otázka pro posouzení souladnosti volebního zákona s demokratickými principy. V tomto směru nepředstavuje ani zkreslení ve vyjádření rozložení politických sil, které by bylo srovnatelné s klasických většinovým systémem. Souladnost většinového systému s demokratickým řádem přitom není zpravidla zpochybňována.

Otázkou potřebnou pro posouzení ústavnosti volebního zákona je rovněž hodnocení požadovaného splnění počtu hlasů pro koalice, který odpovídá počtu kandidujících stran tak, jakoby se požadovalo splnění 5% klauzule pro všechny strany.

K této otázce lze uvést, že požadavek násobku hlasů pro koalice odpovídající počtu v nich sdružených stran by byl skutečně sporný za předpokladu, že koalice by trvale musela fungovat jako jeden celek. Ústava ani zákon však nezakazuje rozpad volební koalice po volbách.

Do Poslanecké sněmovny by se tak mohl dostat i větší počet malých stran, čímž by mohl být narušen vlastní smysl 5% volební klauzule, která směřuje proti roztříštěnosti politického složení Poslanecké sněmovny a usnadnění sestavení vlády.

Prof. Miloš Matula, CSc.