přepisy přednášek

VYŠLO KNIŽNĚ:

Sborník č. 6 "Ekonomika, právo, politika"

120 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2000
cena: 50,- Kč

Novela volebního zákona zákonem č. 204/2000 Sb. zakotvuje do volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny tři zásadní prvky, které zvýhodňují větší politické strany na úkor menších - je to zmenšení volebních obvodů, změna způsobu přidělování mandátů a zvýšení uzavírací klauzule pro koalice. Poměr získaných mandátů u jednotlivých stran se tak bude dosti lišit od poměru voličských hlasů obdržených těmito stranami; přitom jistá relace mezi těmito poměry je jednou z charakteristik systému poměrného zastoupení, který Ústava určuje pro volby do Poslanecké sněmovny. Otázku, zda nová podoba volebního systému splňuje ústavní požadavek poměrného zastoupení a v souvislosti s tím i požadavek rovnosti volebního práva, bude na základě ústavní stížnosti prezidenta republiky řešit Ústavní soud; k této otázce bych chtěl uvést několik poznámek i já.

1. Zmenšení volebních obvodů

Zvýšení počtu volebních obvodů z 8 na 35 znamená, že průměrný počet mandátů na 1 obvod se zmenší z 25 na 5-6. Tím se evidentně ztěžuje přístup k prvnímu (i jakémukoli dalšímu) mandátu ve volebním obvodu. Protože se však obvykle volební úspěch stran v jednotlivých obvodech od sebe liší, i menší strany získávají někde své mandáty, a tak disproporce vůči čistému poměrnému zastoupení není výrazná.

Zmenšení volebních obvodů s sebou přináší i nespornou výhodu v posílení vztahu mezi voliči a jejich poslanci. Je-li ve volebním obvodu rozdělováno 5-6 mandátů, mnou volená strana pravděpodobně získá v mém volebním obvodu 1-2 mandáty; tím získám konkrétního "svého" poslance (nebo nejvýše dva) ze svého obvodu a z politické strany, kterou jsem volil.

Z těchto důvodů pokládám zmenšení volebních obvodů dokonce za žádoucí.

2. Vliv způsobu přidělování mandátů na proporcionalitu systému

Závěr z minulé kapitoly, že zmenšení volebních obvodů nenarušuje výrazně poměr mezi obdrženými hlasy a získanými mandáty, tedy proporcionalitu systému, ovšem úzce souvisí se způsobem přidělování mandátu.

Uvedený závěr platí beze zbytku v případě, že jsou mandáty přidělovány dosavadním způsobem, tedy ve dvou skrutiniích. Větší obtížnost získání mandátu ve volebním obvodu, tedy v 1. skrutiniu, vyplývající z malého počtu rozdělovaných mandátů, vede k většímu "propadu" hlasů i mandátů do 2. skrutinia. V tomto 2. skrutiniu mají relativně větší počet dosud nevyužitých hlasů menší strany, neúspěšné přímo ve volebních obvodech; proto tu získají i relativně větší počet mandátů. Tento systém dvou skrutinií (nazývaný systémem volebního čísla) tak poněkud vyrovnává disproporce vyplývající ze zmenšení volebních obvodů.

To ovšem neplatí v systému volebního dělitele, který rozděluje všechny mandáty přímo ve volebních obvodech, tedy bez druhého skrutinia s jeho vyrovnávacím efektem. I při rozdělování oněch 5-6 mandátů v poměru přímo úměrném počtu obdržených hlasů, což zajišťuje dělení volebního zisku řadou čísel 1, 3, 5, 7,... (metoda St. Laguë), se nemálo zvyšuje disproporce mezi počtem obdržených hlasů a získaných mandátů v rámci státu oproti předcházejícímu případu.

Vedle systému volebního dělitele s použitím řady 1, 3, 5, 7,... však lze při přepočítávání hlasů na mandáty použít i jiné číselné řady, především hojně uváděnou a ve světě používanou d’Hondtovu metodu (řada čísel 1, 2, 3, 4,...). Při udělování mandátů podle této metody jsou poněkud zvýhodněny strany s větším počtem obdržených hlasů.

Rozdělování mandátů v přímé úměrnosti k počtu obdržených hlasů znamená, že počet mandátů získaných stranou se rovná podílu počtu hlasů obdržených touto stranou a všech odevzdaných hlasů, vynásobenému počtem rozdělovaných mandátů. V ideálním případě pak platí, že pokud toto číslo je větší než 0,5, strana získá 1 mandát, pokud je větší než 1,5, získá 2 mandáty, atd. (prosté zaokrouhlování). Řada čísel 0,5; 1,5; 2,5;... je St. Laguëovou řadou 1,3,5,... Při přepočítávání to znamená, že strana A dostane dřív svůj 2. mandát než strana B svůj 1. mandát v případě, že obdržela 3x více hlasů (poměr 3:1 či 1,5:0,5), atd.

D’Hondtova řada 1, 2, 3,... ovlivňuje přepočítávání tak, že svůj mandát strana získá ne při překročení čísla 0,5, jako tomu bylo u St. Laguë, ale až při překročení čísla 1,0. Počet mandátů tak nevyplývá z prostého zaokrouhlování oněch čísel (vyjadřujících počet mandátů přímo úměrně připadajících straně podle volebního zisku), nýbrž ze zaokrouhlování dolů (jinými slovy, strana získá počet mandátů odpovídající celé části z onoho čísla). Nerozdělené mandáty, které tu na rozdíl od mého výkladu metody St. Laguë zbývají, se pak rozdělí v poměru dosud rozdělených mandátů. Tento faktor zvýhodňuje větší strany.

Modifikovaná d’Hondtova metoda, použitá ve volebním zákoně (řada 1,42; 2; 3; 4;...), uměle ztěžuje přístup k prvnímu mandátu oproti klasické d’Hondtově metodě. K získání prvního mandátu vyžaduje nikoli počet hlasů odpovídající 1 mandátu (tedy v pětimandátovém obvodě 20 %), nýbrž počet hlasů odpovídající 1,42 mandátu (tedy v pětimandátovém obvodě 28,4 %)! Tuto modifikaci považuji za neodůvodnitelnou.

Vraťme se však k pěti až šestimandátovým obvodům a použití d’Hondtovy metody. V tomto okamžiku se kombinují již tři prvky narušující proporcionalitu systému - malé volební obvody, neexistence 2. skrutinia a zkreslující volební dělitel. Méně úspěšné strany, znevýhodněné přímým rozdělováním všech mandátů v malých volebních obvodech, jsou dále znevýhodňovány tím, že ani v těchto obvodech nejsou mandáty rozdělovány přímo úměrně počtu získaných hlasů. Tato kombinace disproporčních prvků v neprospěch méně úspěšných stran již, podle mého názoru, neúnosně narušuje proporcionalitu volebního systému.

3. Modifikovaná d’Hondtova metoda volebního dělitele

Ještě výraznější disproporční účinky než použití prosté d’Hondtovy metody na malé volební obvody má aplikace modifikované d’Hondtovy metody, kterou vynalezli a do zákona vtělili poslanci našeho Parlamentu. Tato metoda je charakterizována řadou čísel 1,42; 2; 3; 4;... Jak už bylo uvedeno výše, tato modifikace oproti klasické d’Hondtově metodě výrazně ztěžuje přístup k prvnímu mandátu strany ve volebním obvodu. Není snad ani třeba opakovat, že aplikace této metody ještě dále vzdaluje náš volební systém od čistého systému poměrného zastoupení.

To však není to jediné, co lze této metodě vytknout. Jinou její nevýhodu shledávám v jisté "náhodnosti" počtu získaných mandátů ve volebním obvodu, což je kombinací vlivů této metody a malého počtu mandátů rozdělovaných ve volebním obvodu. Počet mandátů, které strana ve volebním obvodu získá, nebude záviset jen na procentu hlasů obdržených touto stranou, nýbrž ve velmi značné míře též na procentu obdržených hlasů u ostatních stran.

Předpokládejme pětimandátový obvod a stranu se ziskem 14 % hlasů. Z modifikovaného d’Hondtova systému vyplývá, že strana se ziskem 20 % hlasů získá dříve svůj 2. mandát než naše strana 1. mandát; stejně tak strana se ziskem 30 % hlasů získá dříve 3. mandát, strana s 40 % získá dříve 4. mandát a strana s 50 % dokonce 5. mandát. Pro zisk mandátu naší stranou se 14 % hlasů je tedy velmi důležité, jestli úspěšnější strana např. získá 29 % nebo 30 % hlasů. Tak v případě, že strany v našem obvodu získají 39 %, 19 %, 14 %, 13 %, atd., naše strana mandát získá (rozdělení mandátů: 3, 1, 1, 0). Stejně tak konstelace 29 %, 28 %, 14 %, 13 %, atd., vede k mandátu (2, 2, 1, 0 mandátů). Avšak rozložení voličských hlasů 30 %, 20 %, 14 %, 13 %, atd. (3, 2, 0, 0 mandátů) ani 50 %, 14 %, 13 %, atd. (5, 0, 0 mandátů) k zisku mandátu nevede, přestože úspěšnější strany obdržely v souhrnu méně procent hlasů než v předchozích případech. Lze namítnout, že podobný efekt, tedy závislost na míře úspěchu ostatních stran, nastává v jakémkoli volebním systému z toho prostého důvodu, že mandát je nedělitelný. Ovšem i ona poněkud zkreslující prostá d’Hondtova metoda nese v sobě jistou logiku, úspěšnější strany získají své další mandáty, když dosáhnou násobku hlasů méně úspěšných stran; pravidlo, že nárok na mandát vzniká až dosažením plného počtu hlasů, který připadá na 1 mandát, sice vychyluje přímou úměrnost, ale ještě pochopitelným způsobem. Naproti tomu v modifikované d’Hondtově metodě je "zlomový" bod či poměr dán oním podivným koeficientem 1,42, který sice nápadně připomíná odmocninu ze dvou, ale jinak mu, jak se domnívám, schází jakékoli opodstatnění.

Za zvláště nevhodné považuji zakotvení této metody udělování mandátů do zákona o volbách do obecních zastupitelstev. Vedle námitek, které mám vůči samotné modifikované d’Hondtově metodě, zde přistupují další: zejména v menších obcích nenacházím žádný důvod pro tak silné zvýhodnění kandidátek s větším počtem obdržených hlasů. Argument o potřebě silné, jednobarevné či nejvýše dvoubarevné, obecní rady tu podle mého názoru neplatí; naopak, zastoupení většího množství subjektů, a tedy i názorů, v obecním zastupitelstvu pokládám za žádoucí.

Shrnuto: modifikovanou d’Hondtovu metodu, tak jak je zakotvena nyní už v několika našich zákonech, považuji za nevhodnou samu o sobě; je-li však aplikována na velký počet pěti až šestimandátových obvodů (v průměru), konečné rozložení mandátů v Poslanecké sněmovně se může od přímé úměrnosti k získaným hlasům odlišovat velmi podstatně. Platí zde to, co bylo dříve řečeno o použití prosté d’Hondtovy metody v malých obvodech; jen ještě výrazněji. Navíc jistá "náhodnost" rozdělování mandátů v obvodech, jak o ní byla řeč, způsobuje, že konečné rozložení mandátů bude těžko předvídatelné. 

4. Zvýšení uzavírací klauzule pro kandidující koalice

Novela zvyšuje uzavírací klauzuli na 10 % pro dvoučlenné koalice, 15 % pro tříčlenné a 20 % pro čtyřčlenné (původně bylo 7 %, 9 % a 11 %). Volba mezi těmito řešeními sama o sobě je legitimním vyústěním úvahy zákonodárce, zda si přeje vytváření předvolebních koalic či nikoli. Avšak v kontextu volebního systému, který je výsledkem novely volebního zákona, tento prvek dále znevýhodňuje menší politické strany. Odnímá jim totiž (nebo podstatně ztěžuje) možnost čelit vytvářením předvolebních koalic nepříznivým důsledkům popsané kumulace disproporčních prvků, která může naprosto minimalizovat zastoupení těchto stran v Poslanecké sněmovně.

5. Závěr

Novela volebního zákona kombinací zejména malých volebních obvodů a výrazně zkreslující metody rozdělování mandátů v těchto obvodech podstatným způsobem narušuje proporcionalitu mezi počtem hlasů, které strany obdržely, a počtem mandátů, které získají. Tím je značně zpochybněna charakteristika volebního systému jako systému poměrného zastoupení a současně i rovnost volebního práva v tomto systému.

Volebním systémem v České republice se zabýval Ústavní soud v nálezu publikovaném pod číslem 88/1997 Sb. Za jeden z aspektů rovnosti volebního práva pokládá Ústavní soud v tomto nálezu "nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů".

Ústavní soud se ve zmíněném nálezu zabýval otázkou přípustnosti pětiprocentní uzavírací klauzule. Konstatoval, že "zavedení určitých závažnými důvody podmíněných omezujících opatření do principu poměrného zastoupení není v rozporu s charakteristikou volebního systému v ústavě či volebním zákonu jakožto poměrného zastoupení, jestliže a pokud tato opatření neomezují poměrné zastoupení podstatnou měrou." Ústavní soud zároveň stanovil kritérium pro posuzování přípustnosti oněch omezujících opatření: "Existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze závažnými důvody, přičemž stoupající hranice omezovací klauzule je odůvodnitelná zvláště intenzivní závažností. Je třeba vůbec poznamenat, že zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. desetiprocentní klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. Je proto třeba vždy poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru umožnilo formaci většiny nebo většin potřebných pro přijetí rozhodnutí a pro vznik vlády opřené o parlamentní důvěru. I pro omezovací klauzuli platí zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně."

Nyní tedy bude záležet na posouzení Ústavního soudu, zda narušení zásad poměrného zastoupení, jak k němu novelou volebního zákona došlo, je odůvodněno zvýšenou potřebou integrace politické reprezentace za účelem vytváření stabilních většin v Poslanecké sněmovně. Víme, že během více než tří let, které uplynuly od citovaného nálezu Ústavního soudu, nezažila Česká republika většinovou vládu. Odpověď na otázku, zda závažnost narušení proporcionality volebního systému odpovídá naléhavosti potřeby zajistit vytváření stabilních většin v Poslanecké sněmovně, tedy zda ony změny jsou nezbytným, minimálním zásahem v poměru ke stanovenému cíli, tuto odpověď ponechávám v rukou Ústavního soudu.

Jan Wintr