Evropská unie od svého založení byla vždy kompromisem mezi federálním a mezivládním modelem. Tyto různé tendence přetrvávají až do dnešních dnů. Integrace EU, kterou rozvinuly amsterdamská smlouva, smlouva z Nice i evropská ústava motivuje některé politology k tomu, aby začali používat módního pojmu evropeizace. Je pojem evropeizace oprávněný? Nevystačíme s jednoduchým pojmem evropská integrace či unifikace?
První část příspěvku nastiňuje postoj k tzv. evropeizaci jako tématu současného politologického výzkumu. Druhá část používá teorii veřejné volby, aby zpochybnila tzv. evropský zájem. Třetí část zkoumá volbu mezi federálním a mezivládním modelem. Čtvrtá část rozebírá trendy evropské integrace po rozšíření EU a dilema, před nímž stojíme při ratifikaci evropské ústavy.
Evropeizace jako politologické téma
Evropeizace je módní, ale ne úplně dobře definovaný pojem. Koncept se používá pro popis řady jevů a procesů probíhajících v dnešní Evropě. I když různé pokusy nabídli např. Börzel (2002), Bulmer a Burch (2001), Checkel (2001), dosud nevznikla žádná ucelená definice. Protože evropeizace nemá přesný obsah, někteří argumentují (např. Kassim, 2000), že je neplodné používat tento pojem jako teoretickou inovaci.
Většina studií o evropeizaci vyšla teprve nedávno. Úsilí modelovat dynamiku "evropeizace" jsou zřídkavé a empirická evidence nedostatečná. Zastánci pojmu evropeizace předpokládají, že evropský politický řád prodělal na přelomu 20. a 21. století takové kvalitativní změny, že došlo k posunu institucí a tvorbě nové evropské identity. Vzhledem k síle národní identifikace většiny obyvatel kontinentu to však není vůbec samozřejmé.
Olsen (2002) odlišuje pět možných významů evropeizace: 1. změna a expanze vnějších teritoriálních hranic EU, 2. rozvoj institucí a organizací na evropské úrovni, 3. pronikání evropské dimenze do národních a subnárodních institucí, 4. vývoz evropské politické organizace a vládnutí mimo Evropu, 5. politický projekt unifikace Evropské unie. Podívejme se na jednotlivé dimenze podrobněji.
Ad 1. Změna a expanze vnějších teritoriálních hranice Evropské unie je sice viditelná, označovat ji jako evropeizaci je však sporné. Evropská unie se nekryje s Evropou. Někteří členové Evropské unie - např. Británie či Dánsko - mohou být značně zdrženlivé či odolné k "evropeizaci", zatímco jiné země - např. Švýcarsko či Norsko jsou evropské dost, ale členy EU nejsou.
Ani rozšíření EU nelze chápat jako evropeizaci (česky poevropštění) nových zemí střední a východní Evropy. Některé z těchto zemí (např. ČR, Maďarsko, Polsko) mají zkušenosti s demokracií a tržní ekonomikou a do Evropy - jak v geografickém tak kulturně-politickém smyslu patřily i v době, kdy nebyly členy EU. Ani "evropeizace" jiných evropských zemí, včetně Ukrajiny, by se asi nesetkala s přijetím jejími příslušníky.
Ad 2. Rozvoj institucí EU a posilování jejich pravomocí - jako jsou Rada, Evropský parlament, Evropský soudní dvůr či Evropská centrální banka - je viditelné, lze je však označit jednoduchým slovem integrace, a nikoli používat poněkud umělé slovo evropeizace. Evropská integrace je standardní pojem používaný politologií po druhé světové válce (viz Fiala, Pitrová, 2003). Evropeizace je pojem nový.
Máme-li na mysli upevňování institucí EU a posilování jejich pravomocí, pak existuje dokonce ještě vhodnější pojem než integrace - a sice centralizace, které přesně popisuje vývoj pravomocí jednotlivých evropských institucí zejména v 90. letech 20. století až do dnešních dnů s jejím oslabováním role národních států. Evropská unie má své jasné ústředí (Brusel), takže pojem centralizace je na místě.
Ad 3. Pronikání evropské dimenze na národní či subnárodní úroveň (či na úroveň politických stran) je viditelným faktem. Nakolik jde o evropeizaci (poevropšťování), je otázkou. Některé politické strany od sebe přebírají části programů jiných evropských stran (např. ČSSD kopíruje program britských labouristů, ODS se inspiruje programem britských konzervativců, podobně KDU-ČSL u CDU apod.
Ani přebírání programů podobných evropských stran však nelze označit za evropeizaci, protože jde jen o inspiraci u sousedních či vzdálenějších zemí. Je pravda, že politické strany začleňují postoj k EU do svých programů. Někdy jsou však k němu značně kritické. Málokdy - ani u socialistických stran - se nechápou jako prodlouženou ruku evropské politiky, jak by vyplývalo z pojmu evropeizace.
Ad 4. Vývoz politické organizace a hodnot za hranice Evropy by se sice dal označit za evropeizaci států, které tento model přebírají. Takové označení by bylo legitimní v míře, v jaké se cizí země skutečně inspirují evropským modelem (v praxi však takový vliv může být vnímán spíše negativně, jak o tom svědčí stížnosti různých mimoevropských národů na kolonizaci, vnucování či kulturní imperialismus).
V praxi však k takovému institucionálnímu či kulturnímu exportu směrem z Evropy prakticky nedochází. Američtí neokonzervativci mají ambice vyvážet demokracii, Evropané takovou sílu ani prostředky nemají. Evropská unie nemá sílu exportovat svůj model demokracie či ekonomiky do zámoří ani jinde mimo Evropu (ačkoli může mít zájmy v blízkém zahraničí, např. na Ukrajině).
Ad 5. Politická touha po sjednocené a politicky silnější Evropě se dá lépe nazvat politickou integrací či ještě lépe unifikací. Evropeizace by měla smysl ve chvíli, kdy by integrace či unifikace kontinentu nabyla takových rozměrů, kdyby šlo proces nevratný a v zásadě stvrzený všemi státy. Ani federalistické tendence ještě neopravňují používat pojem evropeizace, protože národní příslušnost většiny Evropanů je silnější.
EU navíc není jediná organizace působící v Evropě; existují zde NATO, Rada Evropy, OECD, Světová banka či WTO, které vliv EU poněkud kompenzují či brzdí. Evropeizace je módní fasáda, která možná působí na část intelektuálních (a bohužel i politologických) elit, nikoli však na běžného občana. EU se stává stále centralizovanější; hovořit o evropeizaci kontinentu je však nadnesené.
Lze souhlasit s Howellem (2004), že analytické rozdíly mezi evropeizací a integrací jsou ve většině studiích malé. Evropeizace je využívána zejména neofunkcionalisty, kteří hledají u Evropské unie různé funkce, včetně společné identity. Stoupenci teorie racionální volby využívají evropeizace méně, protože vytváření evropského zájmu či identity prostřednictvím jednotlivců a států je problematické, ne-li přímo nemožné.
Borneman a Fowler (1997) vyslovili hypotézu, že europeizace ani EU nenahradí národní státy, které zůstanou vůdčí formou občanské participace a teritoriality. O to překvapivější je jejich výčet momentů europeizace, který vyvolává úsměv na rtech: jazyk, peníze, turistika, sex a sport. Ani v jedné z těchto oblastí - snad s výjimkou peněz - se kontakty Evropanů nijak neliší od kontaktů jiných národů. Jaký smysl má turistika či sex pro budování evropského vědomí, je záhadou.
Zajímavá je otázka hodnotové neutrality pojmu evropeizace. Ačkoli většina politologů chápe tento pojem jako popis určitého reálného stavu či procesu, pro většinu běžných lidí získá tento pojem určitý přídech. Proti poevropšťování (evropeizaci) se bude jednou bojovat stejně vehementně jako proti germanizaci či amerikanizaci. Evropeizace je jen jiným označením pro růst vlivu cizí moci na příslušníky národního společenství.
Existuje evropský zájem?
Evropská integrace není a priori nic dobrého ani špatného. Jde o výsledek střetávání různých zájmů. Konstruktivisté se pokusili vysvětlit vytváření evropské identity, zatímco "racionalisté" sledovali zájmy států jako hlavních aktérů. Teorie veřejné volby umožňuje nahlédnout do evropské integrace a rozšiřování neméně plodně, protože se zaměřuje na zájmy klíčových hráčů – politiků (viz Loužek, 2004a).
Vlastnost systémové teorie byla, že chování jednotek staví do polohy, kdy je závislé na systému. Teorie veřejné volby, která vychází z teorie racionální volby, naopak předpokládá, že je důležité vidět, jak uvažují lidé, kteří tyto státy reprezentují. Jednotky podle ní uvažují racionálně, při čemž každá bere v úvahu i chování ostatních. Mezinárodní systém je podle tohoto pojetí prostředím i výsledkem her, které hrají národy a jejich politici.
Tzv. Arrowův teorém přináší zjištění, že neexistuje neutrální způsob volby, který by rozhodl o seřazení preferencí tří voličů (nebo skupin voličů). Tento poznatek lze plodně použít i na oblast mezinárodních vztahů. Předpokládejme, že existují tři země – X, Y, Z – které mají rozhodnout o třech variantách A, B, C, když o jejich preferencích platí:
Tabulka. Arrowův teorém
X | A | > | B | > | C |
Y | C | > | A | > | B |
Z | B | > | C | > | A |
Kdybychom se snažili seřadit A, B, C podle "veřejné" preference na základě většinového hlasování, hodnotí variantu A jako lepší než B dvě země. B před C preferují opět dvě země. Ačkoli by se dalo usuzovat, že A je lepší než C, ve skutečnosti C preferují před A rovněž dvě země, což zdánlivě porušuje tranzitivitu preferencí (ve skutečnosti nikoli, protože tranzitivita se vztahuje jen k preferencím jednoho subjektu).
Arrowův teorém nemožnosti, který vychází z Concordetova paradoxu, nevznikne vždy. Jeho pravděpodobnost však stoupá s počtem variant i členů společenství. Aplikace na mezinárodní vztahy je prozaická: čím více zemí a čím více politických variant (což jistě případ EU je), tím větší pravděpodobnost, že se v nějaké podobě objeví Concordetův paradox. Hovořit o "obecném" či "evropském" zájmu či názoru proto není možné.
Rozšíření EU, jehož jsme byli svědky v minulém roce, nevzniklo díky sledování "evropského zájmu", nýbrž díky sledování zájmů klíčových hráčů. Ačkoli určitá vysvětlení nabídl neofunkcionalismus, neorealismus či transakcionalismus, teorie racionální volby (jejíž zvláštní část je teorie veřejné volby) umožňuje nahlédnout do procesu rozšíření lépe než alternativní koncepty.
Teorie veřejné volby nepolemizuje s "bohulibosti" či "nebohulibosti" evropské integrace, nýbrž argumentuje, že integrace vyplývá z individuálních motivací a zájmů. To neznamená, že bychom za určitých okolností při analýze nemohli uvažovat jednání vlády v národním zájmu. Nelze však zapomínat, že politici nejsou altruističtí a národní či evropské zájmy sledují jen částečně.
Srovnání užitků politika a občana z rozšiřování EU ukazuje, že zatímco užitková funkce občana je tvořena spotřebitelskými preferencemi a limitována příjmem, vstupují do užitkové funkce politika i politické cíle, faktor reputace a šance na znovuzvolení. Odlišnost užitkových funkcí umožňuje vysvětlit, proč politici v původních členských státech rozšíření podporovali, ačkoli veřejnost mu příliš nakloněna není.
Politici v kandidátských zemích rozšíření podporovali, protože vznikla možnost "umístit se" do některého z evropských úřadů, nebo se zvýšily šance na znovuzvolení na národní úrovni (menší konkurence mezi politickými insidery). Pro politiky v dosavadních členských státech bylo rozšíření EU příležitostí zvýšit moc nad větším politickým celkem, pokud sedí v některé z evropských institucí, nebo vyhoví poptávce evropské politické elity po rozšíření.
Federální, nebo mezivládní model?
Politicky existují tradičně dva základní směry představ evropského integračního procesu: federální a mezivládní. Měřítkem je, do jaké míry politici a občané žádají udržení priority národního státu v rozhodovacím procesu či připouštějí, nebo doporučují přenesení určitých pravomocí na nadnárodní orgány, či dokonce koketují s myšlenkou společného státu v Evropě.
Podle federalistů národní stát, který je nositelem svrchovanosti a obhájce národních zájmů, představuje potenciální zdroj konfliktů, protože svým jednáním přirozeně vystupuje proti sousedním politickým jednotkám. Proto se federalisté snaží o omezení nebezpečí spojeného s negativními projevy národního státu a nacionalismu. Usilují o sloučení politických jednotek pod jedno nadnárodní centrum.
Přes různost pohledů uvnitř federalistického tábora je zřejmé, že federalismus byl tahounem evropského integračního procesu. Od konce druhé světové války až do současnosti byl prosazován především Německem, Francií, Belgií a některými dalšími zeměmi. Ke klíčovým hráčům předkládajícím federalistický projekt Evropy patřily rovněž evropské technokratické elity působící v evropských institucích.
Protiváhu federálního přístupu tvoří mezivládní přístup (intergovernmentalismus). Stoupenci mezivládního přístupu považují národní státy za hlavní aktéry mezinárodního dění. Rychlé změny integračního procesu se podle nich mohou uskutečnit jen tehdy, jestliže jsou v souladu s národními státy a odpovídají jejich zájmům. Zastánci mezivládního přístupu se obávají prohlubování integrace, jež hrozí ztrátou národní suverenity.
Mezivládní přístup prosazuje v evropské tradici především Velká Británie a některé skandinávské země. Mezivládní přístup podporuje vytvoření volného trhu, omezuje se na mezivládní spolupráci v oblasti politické a zahraničně-politické při plném zachování suverenity jednotlivých států. Tyto země odmítají účast v politické unii a mnohé z nich odmítají společnou evropskou měnu.
V průběhu dějin je možné sledovat střídání a mnohdy i vzájemné prolínání obou přístupů – federálního i mezivládního (Fiala a Pitrová, 2003). Fakt, že jednotlivé politické reprezentace spojovaly budoucnost Unie s jedním nebo naopak s druhým přístupem, zanechala na evropských institucích své následky. Po téměř padesáti letech existence je institucionální struktura EU kompilátem obou modelů.
Po založení Evropské unie v roce 1991 došlo k dalšímu posilování pravomoci evropských institucí. Někteří vidí v posunech, které přinesly maastrichtská a amsterdamská smlouva a smlouva z Nice, jasné směřování k unifikaci, která má dříve či později vyvrcholit společným státem v Evropě (Klaus, 2001). Evropská ústava představuje další výrazný posun od mezivládního uspořádání k federálnímu.
Trendy integrace po rozšíření EU
Cílem Laekenské deklarace bylo zjednodušit systém smluv, zprůhlednit práci evropských institucí a přiblížit evropské instituce jejím občanům. Jednání Konventu bohužel nedalo příliš naděje, že toto zadání splní (viz Pitrová, 2004). Návrh evropské ústavy podle obhájců dosavadní smluvní uspořádání zjednodušil. Podle kritiků EU podle ústavy nebude ani demokratičtější ani transparentnější.
Cílem této části není rozebírat silné a slabé stránky evropské ústavy, nýbrž spíše pronést některé analytické teze o trendech integrace EU po její případné ratifikaci. Ať už evropskou ústavu podporujeme či nikoli, lze se shodnout na tom, že by posunula EU k federálnímu modelu. Znaků společného státu je v ústavě tolik, že je lze právem považovat za konec mezivládního modelu v Evropě a jeho nahrazení federalistickým modelem (Loužek, 2004b).
Právní subjektivita EU podle ústavy je nezbytným předpokladem pro vznik státu. Výslovně je stanovena nadřazenost práva EU nad domácím právem. Evropská ústava používá typicky federální pojmy – výlučná působnost a sdílená působnost. Základní práva podle Charty základních práv budou platná v celé unii a jejich dodržování lze vymáhat před evropskými soudy. Jeden prezident, ministr zahraničí, jedna vlajka a hymna mohou být chápány jako symboly společného státu.
Někdy se argumentuje, že evropská ústava je z velké části jen reformulací stávajících smluv. Ve skutečnosti nelze zanedbávat důležité rozdíly evropské ústavy od stávajícího smluvního uspořádání. Tyto změny jsou dokonce tak velké, že lze hovořit o kvazifederálním charakteru EU po přijetí ústavní smlouvy pro Evropu. Řada oblastí přechází z oblasti jednomyslného rozhodování do rozhodování kvalifikovanou většinou. Spuštění posílené spolupráci v oblasti obrany by fakticky změnilo tvrdé jádro ve federaci.
Budování společného státu v Evropě po vzoru evropské ústavy narazí na vážná úskalí. Jednotný evropský politický národ neexistuje (Fiala, 2003). Víra, že se v horizontu desetiletí podaří vyřešit jazykovou diverzitu v Evropě, je nerealistická. Státy jsou ochránci zvláštních národních jazyků a angažují se ve stálé konkurenci o dominanci na kontinentu. Kulturní odlišnosti jednotlivých národů jsou takové, že zabraňují vzniku evropského národa.
Narozdíl od příslušnosti k národu, který má jasný kulturní obsah, zůstává identifikace s Evropou pro většinu lidí prázdná. Evropa nemá žádný společný duch - narozdíl od národního státu, který žije z tradice a vědomí o minulosti. Pravděpodobně nikdy nevznikne evropský politický národ s jedním jazykem, kulturou či vědomím. Budování evropských institucí bez existence evropského politického národa je unáhlené.
Političtí zastánci evropeizace využívají stereotypních frází o "jednotě v mnohosti" či ideji evropského kontinentu, jehož hlavní znak bude "rodina národů". Odlišné postavení, zkušenosti i zájmy různých částí Evropy však zůstávají. Tradiční štěpení Sever-Jih či Východ-Západ charakterizují i současnou Evropu. Představa, že během deseti či dvaceti let zmizí rozdíly, které mezi evropskými národy přetrvávají po staletí, není realistická.
Závěr
Existuje rozdíl v literatuře o EU mezi těmi, kdo vidí změny posledních desetiletí jako transformační a ostatními, kdo je vnímají jako slabé a přechodné. První skupina autorů někdy hovoří o evropeizaci, která se má týkat změny a expanze vnějších teritoriálních hranic EU, rozvoji institucí a organizací na evropské úrovni, pronikání evropské dimenze do národních a subnárodních institucí, vývozu evropské politické organizace za hranice Evropy a hlavně politickém projektu unifikace EU.
Ačkoli nelze vyloučit pojem evropeizace do vzdálenější budoucnosti (zejména po přijetí tzv. evropské ústavy), pro přítomnost a minulost Evropské unie je jeho užitečnost omezená. Empirická složitost a koncepční spory v politologii by měly umožnit modelovat změny současné Evropy i bez umělého pojmu evropeizace. Národní instituce a identity jsou relativně stabilní elementy politického života. Evropanství je pojem umělý a většina lidí si pod ním neumí nic představit.
Je třeba přiznat, že ratifikace evropské ústavy by do úvah o evropeizaci přinesla kvalitativní průlom. EU by se přeměnila v entitu velmi blízkou státu. To by znamenalo konec mezivládního uspořádání a vítězství federálního modelu EU. Protože neexistuje evropský politický národ, bylo by fungování takové entity značně ztíženo. Vzhledem k etnické, kulturní a jazykové rozmanitosti Evropy by byla evropeizace procesem pomalým, bolestným a neobešla by se bez konfliktů.
Literatura:
Abstract. Europeanization - Useful, or Fashionable Concept?
The paper argues against Europeanization as a useful concept in political science today. Although it is used for describing of many phenomena in Europe, there has arisen no systematic definition. One can distinguish five different meanings of the concept. For every meaning, however, it is possible to find a better theoretical term, f.e. European integration or unification. Therefore, it is not fruitful to use Europeanization as a theoretical innovation.
Keywords:
Europeanization, European integration, unification, public choice theory, EU enlargement
Publikováno in: Loužek, M.: Evropeizace – užitečný, nebo módní pojem? In: Dančák, B. – Fiala, P. – Hloušek, V. (eds.): Evropeizace – nové téma politologického výzkumu: Brno, MU – Mezinárodní politologický ústav 2005, s. 243-252. Polská verze vyšla in Loužek, M.: Europeizacja – termin uzyteczny czy tylko modny? Miedzynarodowy Przeglad Politiczny 2006, č. 13, s. 183-193.
* Příspěvek na mezinárodní konferenci "Evropeizace – nové téma politologického výzkumu". Brno, Mezinárodní politologický ústav, 15.4.2005.
PhDr. Ing. Marek Loužek, PhD.
|
|
Vytisknout článek | Odeslat článek emailem |
© Centrum pro ekonomiku a politiku 2005-2024 design, kód: Jan Holpuch nejml. |
RSS 2.0 |