články

Vzdor diletantským návrhům strany, která má přímou demokracii na svém štítu, má v současné politické konstelaci zavedení prvků přímé demokracie největší šanci na přijetí od roku 1989. Předložení návrhu ústavního zákona o obecném referendu si dokonce budoucí koalice dala do svých priorit.

Horší příklad práce s lepidlem a nůžkami, než jaký minulý týden předvedlo hnutí, které má ve svém názvu přímou demokracii, snad už ani být nemůže. Ve středu rozeslali novinářům verzi návrhu zákona o obecném referendu, z níž ústavním právníkům vstaly vlasy hrůzou na hlavě, pokud ji rovnou nepovažovali za vtip. Vědecký pracovník Sociologického ústavu AV ČR Michael L. Smith, který se dlouhodobě zabývá analýzou rizik a přínosů zavádění prvků přímé demokracie ve střední Evropě, návrh bez mrknutí oka označil za bezpečnostní hrozbu státu.

Návrh z dílny hnutí Úsvit přímé demokracie Tomia Okamury například umožňoval "omezit ústavně zaručená základní práva a svobody, je-li to nezbytné, např. za války" i změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu. Nepřipouštěl přezkum otázky referenda Ústavním soudem, neboť - jak uváděl ve zdůvodnění - "obecný přezkum Ústavního soudu je zcela nevhodný". Na tiskové konferenci přesto Úsvit tvrdil pravý opak: slavnostně ohlásil, že jimi předložený zákon, který ve skutečnosti nepředložili, přináší "zásadní změnu, která je klíčová pro celou republiku".

V sobotu 19. ledna večer už rozesílali zcela jinou verzi, tentokrát zákon zkopírovaný z 99 procent z návrhu ČSSD z roku 2011. "Já a můj místopředseda Jaroslav Novák jsme doupravili parametrické normy -v podstatě snížili počet petentů a škrtli jsme nedemokratická omezení -, tedy např. to, že se nesmí hlasovat o daních atd.," vysvětlil k tomu Okamura. "Doupravení parametrických norem", které pan Okamura s panen Novákem, novinářem, spisovatelem a sběratelem světových piv, provedli, by ovšem po přijetí zákona mohlo z České republiky učinit malé království Pataa Mata. Nebo ještě něco horšího.

Odvolávám tě ve jménu lidu

Asi nejvýznamnější změnou oproti původní osnově ČSSD je vyškrtnutí článku, který z referendového hlasování vyjímal ustanovování osob do funkcí a jejich odvolávání z funkcí a vyjmutí povinného kvora, jež zplatňuje přijaté rozhodnutí. Dalším škrtem se pak pánové zbavili výjimky k rozhodnutí, "které by znamenalo úpravu daňových, poplatkových nebo jiných platebních povinností tvořících příjmy veřejných rozpočtů". K "jejich návrhu" jim teď zbývá dopsat už jen důvodovou zprávu, což prý zvládnou, nebo už zvládli, tento týden. Zkusme se zatím podívat, jak by Úsvitem "vylepšený" zákon působil v prostředí České republiky, a porovnat to se zkušenostmi v zahraničí. Zavedení možnosti v referendu rozhodovat na celostátní úrovni o dosazení kohokoli do jakékoli funkce nebo jeho odvolání by bylo světovým unikátem. Prosazení podobného institutu možná funguje - spolu se "zavedením trestní odpovědnosti politiků, soudců, státních zástupců a exekutivy" - jako předvolební lákadlo pro voliče, kteří chtějí zatočit s těmi nahoře, ale v politickém a právním systému by působilo zmatek - nebo spíš nefungovalo vůbec.

Odvolání poslanců je s ohledem na zachování stability a vyváženosti systému zapovězeno na federální úrovni i v Mekce přímé demokracie, ve Švýcarsku, stejně jako nemožnost hlasovat o důvěře vládě či rozpuštění parlamentu. "Neznám politický systém, kde by bylo možné odvolávat členy parlamentu, vedlo by to k velmi chaotickému voličskému chování," říká Michael L. Smith. "Je možné odvolávat politiky v exekutivních funkcích, kteří jsou zodpovědní za vymezenou oblast a učinili chybná rozhodnutí, tedy například starostu nebo hejtmana či prezidenta, pokud má exekutivní pravomoc, ale není možné odvolávat poslance, kteří dostali mandát například k prosazení nepopulárních opatření," dodává Smith.

Podle ústavního právníka Jana Kysely by se tím zcela naboural princip zastupitelské demokracie. "Mandát se tím stává imperativním: když nás nebudeš poslouchat, tak s tebou zatočíme. Druhý efekt spočívá v tom, že se nositel mandátu do ničeho nepříjemného nepustí. Onen Damoklův meč, který nad ním bude viset, není jen meč proti korupčníkům, jak si asi představuje Tomio Okamura, protože ten, jemuž stále hrozí odvolání, pravděpodobně nebude dělat nic, co by se voličům nelíbilo," vysvětluje Jan Kysela. "Je otázka, proč si politickou reprezentaci volím. Jestli mi jde jen o to, aby v kteroukoli dobu dělala to, co se mi libí, tak ji nemusím volit a můžu si o těch věcech rozhodovat sám. Ale jelikož na to nemám čas a jelikož obvykle nejsem kompetentní, abych o tom rozhodoval, proto je tam mám. Volím si své vůdce. A pak s nimi zúčtuju v dalších volbách," dodává Kysela.

Okamuru za Kalouska

Ve světě je odvolání využívané velmi zřídka a ve zcela specifických situacích. V USA, které umožňují odvolání guvernéra na úrovni jednotlivých států, došlo mezi roky 1911 a 2003 ke 117 pokusům, z nichž se k vlastnímu hlasování dostalo pouhých sedm a k samotnému odvolání došlo pouze ve dvou případech. Naposledy při odvolání Greye Davise, jehož odvolací kampaň začala být úspěšná až po dotaci dvou milionů dolarů, které do ní nalil Davisův republikánský protikandidát. V kanadské provincii Britská Kolumbie, kde institut funguje od roku 1995, nebyl z 22 pokusů o odvolání úspěšný žádný, stejně jako ve švýcarských kantonech, které odvolání umožňují.

K vyšším počtům odvolání dochází na úrovni menších samosprávných celků, kde ovšem platí jiná pravidla. V sousedním Polsku, kde byl institut zaveden v roce 1992, bylo ze 471 pokusů úspěšně odvoláno 56 starostů. Slováci pak mezi lety 2002 a 2008 odvolali 13 starostů z 25 pokusů, což je dáno vyšším kvorem a napjatější situací, která odvolání spustí a učiní platným. Ani na Slovensku však deklarovaná vůle k odvolání starosty či primátora obviněného pro korupční delikty často nevede k potřebné účasti voličů. Reprezentativní je případ Veľkých Meder, kde se pro konání referenda pro odvolání primátora v listopadu 2008 vyslovilo 86 % voličů. Hlasovat však přišlo pouhých 13 % ze 7316 oprávněných voličů, a výsledek tak nebyl závazný.

Je také poučné vědět, že už na úrovni obcí na Slovensku i v Polsku odvolání iniciují nebo významně podporují poražení kandidáti z předešlých starostenských voleb nebo místní zastupitelstva. Jinak řečeno, referenda jsou často zneužívána coby nástroj pro pokračování politického boje. Na jednu stranu znesnadňují nebo znemožňují výkon funkce a přijímání nepohodlných rozhodnutí, z druhé strany proměňují politický mechanismus, jehož účelem je ustavení správy, v nekončící boj o moc.

Pokud bychom uvažovali odvolání na celostátní úrovni, kde poslanci i členové vlády reprezentují především politický proud a program strany, stalo by se odvolání hlavně nástrojem boje politických stran. Předpoklad, že lid moudře požene k odpovědnosti chybující poslance a ministry a spustí očišťující proces, který nás zbaví nekompetentních politiků, trafikantů a korupčníků, je přinejmenším naivní. Lidé totiž v referendech následují především doporučení svých stran.

S přijetím návrhu hnutí Úsvit by navíc vedle odvolání dostali strany i občané do rukou možnost jmenování kohokoli kamkoli. Odvolání nepohodlného politika, dejme tomu, Miroslava Kalouska z funkce ministra financí, které by mezi lidem jistě nalezlo podporu, by tak vzápětí mohlo následovat referendum o jeho nahrazení, dejme tomu, Tomiem Okamurou. Vedle mechanismu, který dnes ustavuje vládu, by se tak vytvořil paralelní mechanismus, který první nedoplňuje a neslouží jako jeho korektiv, nýbrž by ho v zásadě podkopával a proměnil veřejný prostor v divoký politický ring s nejasnými rolemi mimo veškeré dohody a kompromisy, které umožňují vládu.

Ze srovnávacích výzkumů vyplývá, že institut odvolání funguje docela dobře v některých zemích na úrovni menších samosprávných celků, jako jsou obce, kde jsou přehledněji rozdělené kompetence a odpovědnost. I na této úrovni ale slouží jako krajní řešení existujícího sporu. "Odvolací referenda se konají v situacích, kdy jsou komunity velmi rozdělené, jako byli v Praze lidé rozdělení v názoru na stavbu tunelu Blanka. Odvolací referendum pak otevírá prostor pro politické řešení tohoto sporu," vysvětluje Michael Smith.

Využití odvolání spolu s přímou volbou, které by zavedl návrh Úsvitu, by tak spíš než k řešení a zklidnění situace přispělo k další polarizaci společnosti, k právní nekompatibilitě a k politickému chaosu, kde by všechny strany využívaly meze možného k prosazení vlastních politických cílů. Nedomyšlené zavedení přímé volby prezidenta, které generuje nestabilitu a narýsovalo do té doby nevyslovenou společenskou propast, by mělo být pro politiky dostatečným varováním.

Ústavní změna dvěma hlasy

Další nastraženou minou návrhu Úsvitu je neexistující kvorum, které v referendových zákonech slouží k zajištění legitimity přijatého rozhodnutí a zároveň představuje pojistku, aby se nehlasovalo o každé pitomině. V navržené verzi stačí k závaznosti referenda posbírat na začátku sto tisíc podpisů nebo ho předložit vládou, skupinou 50 poslanců nebo 33 senátorů. Výsledky by pak byly platné při překročení většiny hlasů, i kdyby k urnám dorazili tři hypotetičtí voliči a dva z nich se vyslovili pro. Jde samozřejmě o nadsázku, reálně by přesto hrozilo, že změnu ústavy odhlasuje pár desítek tisíc občanů.

Podobnou nedomyšlenost bychom nenašli nikde na světě. Ve Švýcarsku a v Rakousku existuje dokonce speciální pojistka v institutu dvojí majority, kdy k odhlasování ústavní změny nestačí pouhá většina všech oprávněných hlasujících (v ČR analogicky zhruba 4,25 milionu voličů), ale zároveň se pro ni musí vyslovit i většina spolkových zemí či států konfederace, aby totiž jedna část země nepřehlasovala ve svůj prospěch části ostatní.

"Neexistující kvorum v rámci návrhu zákona vede k politickému extremismu, stejně jako vysoké kvorum může vést ke zkreslení vůle lidu. Je třeba najít kompromis, například 25procentní kvorum, které má mnoho demokratických států. Ale nedoporučuji, aby bylo možné změnit ústavní zákon referendem," říká Smith. Nízká je podle něj i samotná hranice 100 tisíc podpisů pro spuštění referendového procesu. "Aby přímá demokracie fungovala, musíte rozhodovat jen v těch nejdůležitějších kauzách. Rozhodování v nedůležitých či populistických kauzách podrývá legitimitu přímé demokracie. Aby se tomu zabránilo, počet podpisů má být vyšší," upřesňuje Smith.

Velmi problematické je i uzákonění možnosti iniciovat referendum poslancům a senátorům navíc v kvorech, která v českém parlamentu drží opoziční strany. "Možnost iniciovat referendum by měla spočívat hlavně na straně občanů," myslí si Smith. Dát skrze referendum moc opozičním stranám může podle něj dojít k opačným důsledkům, než jaké byly zákonem zamýšleny. "Opoziční strany jsou více motivované, akceschopné a organizované než běžní občané. A předpokládal bych, že tento návrh spíš povede k tomu, že bude většina referend iniciována opozičními stranami," odhaduje Smith.

Klasickým příkladem, kterého by se Česká republika měla vyvarovat, jsou chyby z Maďarska, kde socialisty vedený parlament přijal nepopulární poplatky ve zdravotnictví a školné na vysokých školách, protože země vstupovala do dluhové krize. Hlavní opoziční strana Fidesz v roce 2008 zorganizovala referendum, které přijatou reformu zvrátilo, aby se země za pár let dostala do ještě hlubší ekonomické krize. "Je třeba pečlivě zvážit, jak může být referendový zákon zneužit opozičními stranami, aby se systém nestal ještě nestabilnějším, než je dnes," varuje Smith.

Moc zpět politikům Referenda, plebiscity, odvolání či petice a další prvky přímé demokracie iniciované shora erodují demokratický systém jako celek. Vyplývá to alespoň z rozsáhlého vědeckého výzkumu uruguayského politologa Davida Altmana, který využívá data z desítek tisíc hlasování z desítek zemí s různými politickými zřízeními. "Zatímco občany iniciované mechanismy přímé demokracie mohou rozvinout konstruktivní vztah mezi občany a politickými stranami, jiné mechanismy přímé demokracie spíše pomáhají vůdcům obejít instituce zastupitelské demokracie a podrývají demokratický systém brzd a vah," shrnuje svá pozorování v knize Přímá demokracie ve světě David Altman.

V postkomunistických zemích je přitom občanská participace zdaleka nejnižší, a to i ve srovnání s postautoritářskými zeměmi. V Polsku dosáhla průměrná účast ve všech odvolacích volbách mezi lety 1992 a 2005 pouhých 18,1 procenta. Na Slovensku pak třicetiprocentní hranici účasti překročilo jen třináct z pětadvaceti zjištěných pokusů o odvolání uskutečněných mezi lety 2002 a 2008. Z dosavadních šesti celostátních referend na Slovensku bylo platné pouze jediné, a sice referendum o vstupu Slovenska do Evropské unie. Zúčastnilo se jej 52,15 procenta oprávněných voličů. V Maďarsku dosahuje účast v referendech i kvůli vyšším povinným kvorům osmačtyřiceti procent mezi lety 2003 a 2004.

V Česku účast na referendech dosáhla 59 procent v rozmezí let 2000-2006. Jenže: 69 procent z těchto hlasování se konalo v obcích s počtem obyvatel do 2000! V osmi referendech konaných v obcích s počtem obyvatel nad deset tisíc dosáhla účast ve stejných letech jen 26 procent. Ani potenciálně nejatraktivnější volby v Česku nepřitáhly k urnám víc než 60 procent voličů (v jediném všeobecném referendu o vstupu do EU hlasovalo 55 procent voličů, prezidentské volby měly 59procentní volební účast).

Při neexistenci kvora v prostředí s takto nízkou politickou participací hrozí reálné zneužití referenda politickými stranami, které své politické cíle nejsou schopny nebo ochotny prosadit v rámci běžného legislativního procesu. K jejich prosazení by jim stačilo najít Úsvitem navrhovaných 33 senátorů a 50 poslanců, kteří by referendum iniciovali. Výsledky by pak i při malé účasti zajistili podporovatelé dané strany. Přímá demokracie v těchto parametrech by nereprezentativní účastí pomáhala zkreslovat vůli občanů a moc by přihrála zpět do rukou politiků.

Ďábel skrytý v detailu

O podobě systému, který spolu vytvoří referendový zákon, rozhodují drobné detaily, které Hnutí úsvit mylně považuje za pouhé "technikálie k diskusi". Předpoklad, že jakékoliv zavedení prvku přímé demokracie rovná se zvýšení demokratičnosti a bude mít na společnost blahodárný efekt, je trestuhodnou neznalostí referendové praxe.

Referendové zákony vyspělých demokracií implementují detaily, jako je například formulování otázky. "Ten, kdo formuluje otázku, může do značné míry ovlivnit výsledek. Je něco jiného, když se zeptáte: Chcete, aby se v naší obci otevřel lom a obec tím získala až padesát pracovních míst? Nebo když formulujete otázku: Chcete v naší obci otevřít lom, který se bude podílet na zvýšení prašnosti, hlučnosti a možném narušení statiky domů," dává příklad vedoucí katedry politologie na Masarykově univerzitě v Brně Stanislav Balík.

Švýcarský zákon zase u iniciativ, které chtějí prosadit návrh zákona, umožňuje legislativcům i vládě formulování protinávrhu nebo omezuje dobu sběru podpisů, aby se mezi vládou parlamentem a občany nastavil systém vah a hlasovalo se jen o věcech, které občany skutečně pálí. "V mnoha místech ve Spojených státech občané například dostávají poštou volební příručku, kde jsou napsané argumenty pro a proti a také vyčíslení nákladů obou rozhodnutí a způsobu jejich získání - přičteme to k dluhu nebo zvýšíme daně," vysvětluje další z řady důležitých "detailů" Smith.

Možnost hlasovat o snížení daní, jak ho prosazuje hnutí Úsvit, je proti tomu nezodpovědným hazardem s veřejnými rozpočty, hnaným slepou vírou ve zdravý rozum lidu a neznalostí základní literatury nebo zdůrazňováním jenom těch částí, které se zrovna hodí do krámu. Odstrašujících příkladů je přitom více než dost.

V Kalifornii bylo jen za posledních dvacet let přijato přes 60 zákonů, které slibovaly něco za nic, například snížení daní či zvýšení výdajů na určitou oblast. Kdo by hlasoval proti lepší péči o mentálně postižené, delším trestům pro zločince, aby naše ulice byly bezpečné nebo veřejným parkům, aby naše města byla krásnější?! Podle týdeníku The Economist se Kalifornie právě vinou špatně připravených referendových zákonů dostala do největších dluhových problémů i k nejhoršímu hodnocení ratingovými agenturami ze všech amerických států.

"V USA je také problém, jak jsou bohatí lidé vcelku úspěšní v návrzích na snížení daní. Pro mladé demokratické režimy to může být velmi destabilizující," vysvětluje Smith. Okamurův boj proti oligarchii se může snadno zvrátit ve svůj opak také kvůli nově se rodící vlastnické struktuře médií v Česku. "Referendum je založeno na tom, že pořádáte kampaň, která bude mít čím dál více prvky reklamy, ostatně jako volební kampaně. Jde o to, kdo kontroluje mediální trh s velkým dopadem na rozhodování voličů a tím i na celý politický proces. Ve chvíli, kdy je to několik bohatých lidi, je to problém," vypočítává další rizika Jan Kysela. Vraz tam trochu Švýcarska Každá země přitom může i při stejně nastavených parametrech referenda dojít ke zcela rozdílným výsledkům. Úplně jiné výsledky například dostanu při stanovení časového limitu na sběr podpisů v relativně zalidněném Švýcarsku ve srovnání s venkovskými oblastmi v Polsku. Přejímání prvků z jednoho systému do druhého bez posouzení konkrétní míry občanské angažovanosti, kvality vzdělávacího systému, ekonomické a politické situace a dalších specifik je stejně hloupé jako nebezpečné.

"Švýcarsko má strukturou dost unikátní společnost a ještě specifičtější historii. Přímá demokracie navíc dobře funguje už od lokální úrovně na bázi shromáždění místních, kteří jsou ochotni investovat čas a energii," vysvětluje politolog Lubomír Kopeček z brněnské Masarykovy univerzity. "S pokusy přenést ten systém sem je to stejné jako s přenášením prezidencialismu mimo USA, o což se pokusila v 19. století latinskoamerické země a fungovalo to v tamních podmínkách dlouho velmi špatně, což někdy platí dodnes. Instituce se dají přenést, ale nepřeneseme lidi," říká Kopeček.

Lichtenštejnské knížectví, jehož politický systém chce Okamura zavést v Česku, má velikost necelé pětiny průměrného českého okresu, tradici přímé demokracie od roku 1921 a relativně homogenní sociální strukturu (90 procent občanů jsou římští katolíci). Přesto zakotvuje silnější pojistky proti zneužití než návrh českého Úsvitu. Vedle možnosti vlády či parlamentu vyhlásit protireferendum tu platí povinné zplatňující kvorum 1500 hlasů, tedy asi osm procent registrovaných voličů pro návrh, což v přepočtu na Česko představuje 680 tisíc voličů.

Masivní zavedení prvků přímé demokracie také v zásadě znamená změnu politického systému směrem k silnějším mandátům všech přímo volených zastupitelů i změně volebního systému z poměrného na většinový. V českých poměrech lze sledovat tento model v malém na fungování Senátu a současného prezidenta.

V Senátu jsou silněji zastoupeny známější osobnosti a starostové, kteří jsou voleni v menších volebních obvodech většinovým systémem. Odvrácenou stranou by při rozšíření tohoto systému byla ztráta, nebo aspoň výrazná změna reprezentativnosti, kterou umožňuje volební systém poměrný. Mandát přímo voleného prezidenta by pak byl podle švýcarského modelu, který prosazuje Úsvit, posílen na úroveň premiéra.

"To, že různé věci fungují v různých zemích, neznamená, že když je přeneseme do jedné země, bude to ono," říká Jan Kysela. "V zásadě kombinace prezidentského systému s hojně využívanou přímou demokracií odpovídá cézaristickým modelům. Silný vůdce vládne nikoli s podporou politické třídy, nýbrž lidu. To je Napoleon I. či Napoleon III. A podobné prvky najdete u diktátorů 20. století. Ve Francii Charles de Gaulle, to je to referenční uspořádání, silný vůdce a trestající lid," vysvětluje Kysela. Část voličů by pravděpodobně tento systém uvítala. Byl by však ku prospěchu většiny?

Demokraticky odhlasovaná blbost

Přímá demokracie, která je na první pohled samozřejmým požadavkem, se může snadno zvrátit v nezamýšlený opak, kdy se moc lidu přenese na bedra silných vůdců, kteří pomocí referend a plebiscitů získávají a udržují vlastní moc. Příkladů by se našlo bezpočet. Od Hitlera přes Násira, Suharta, Pol Pota, Cháveze až k Lukašenkovi.

Z druhé strany se přímá demokracie může zvrhnout v tyranii většiny nad menšinou, proti níž se různými pojistkami snažili zabezpečit autoři Ústavy Spojených států amerických. Například oddělením moci výkonné, zákonodárné a soudní. "Čisté demokracie byly vždy přehlídkou zmatků a sváru a měly stejně krátký život, jako byly násilné ve své smrti," napsal jeden z otců americké Ústavy James Madison.

Považovat rozhodnutí většiny vždy za legitimní a demokratické svědčí o deficitu soudnosti a neznalosti dějin. O to víc zamrazí odpověď Tomia Okamury na otázku, zda se nebojí omezení lidských práv: "Zavedení závazného referenda je už samo o sobě změnou ústavního systému - a to směrem k demokracii. Teď tu vládnou bez odpovědnosti a jakékoli pojistky vybrané stranické elity -toho se nebojíte? Nemyslíte, že zneužití hrozí spíše od elitních skupin než od celého národa? Mimochodem - jak je možné zneužít vůli občanů? I kdyby si odhlasovali sebevětší blbost, bude to jejich demokratická vůle, kterou je třeba respektovat."

Vzdor diletantským návrhům strany, která má přímou demokracii na svém štítu, má v současné politické konstelaci zavedení prvků přímé demokracie největší šanci na přijetí od roku 1989. Předložení návrhu Ústavního zákona o obecném referendu si dokonce budoucí koalice dala do svých priorit. Pokud by Úsvit ustoupil ze svých úprav a hlasoval pro návrh podle původní osnovy ČSSD, může to vydávat za vlastní úspěch. Daleko pravděpodobnější ale je, že neustoupí a předloží sněmovně svoji verzi.

Kdyby prošel původní návrh ČSSD, může pan Okamura zkusit prosadit svůj návrh referenda v referendu. Ve volbách ho volilo 342 tisíc lidí, takže by se možná dostal nad hranici 200 000 podpisů nutných k jeho vyvolání. Pak by ovšem potřeboval minimálně 2 808 078 platných hlasů. Nebo žádné kvorum, jak sám navrhoval, ale to je hlava XXII.

Tomáš Urban; pracuje ve společnosti Člověk v tísni

Vytisknout článek	Odeslat článek emailem

Komentáře k příspěvku

Doposud nebyly vloženy žádné komentáře.