články

Nejde jen o rum a žárovky – Evropská unie směřuje k harmonizaci daní nebo kvótám pro ženy. Zatímco některé unijní návrhy – třeba požadavek formulovat "evropskou vizi horských masívů" – působí úsměvně, jiná euroopatření mají konkrétní dopady na naše životy. A společné mají jedno – rozhoduje se o nich daleko od občanů.

Vzduch, který dýcháme, voda, která teče z kohoutku, hluk, který slyšíme, okolnost, zda právě je či není letní čas, složení potravin, které snídáme, televizní vysílání, které sledujeme, cigareta, kterou si zapálíme, nakládání s odpadem, výtah, který nás veze dolů, první ranní nákupy v obchodě… Už během prvních minut poprobuzení přijdeme do styku s desítkami různých unijních předpisů - většinou směrnic promítnutých do vnitrostátního práva. A to je řeč jen o pár prvních minutách dne a jen o několika náhodně vybraných příkladech.

Evropská unie totiž zdaleka neznamená jen ta často zmiňovaná velká témata jako je fiskální pakt, Evropský stabilizační mechanismus, bankovní unie či otázka společných dluhopisů. Ve stínu zůstává vývoj činnosti Unie v ostatních oblastech. Krize eurozóny přitom ani zdaleka neznamená, že by se aktivita unijních institucí alespoň zpomalila – právě naopak. Ne nadarmo slýcháme na prakticky všech jednáních v rámci EU větu "krize je příležitostí k posílení, rozšíření..."

A právě v působení ve všedních, každodenních záležitostech se nejvíce projevuje míra vlivu Unie na naše životy, resp. její blízkost a všudypřítomnost. V posledních měsících předložila Evropská komise řadu velmi ambiciózních a zároveň kontroverzních legislativních návrhů. Možností, jak jim národní státy - či dokonce občané - mohou čelit, není mnoho. Unie zůstává velmi blízká, pokud jde o dopady na občana, ale velmi vzdálená, pokud jde o možnost účasti občana na politickém rozhodování. A je to právě pnutí mezi uvedenou blízkostí a vzdáleností, které vytváří známý problém tzv. demokratického deficitu.

Nízké daně jsou přece neúnosné...

S tím jak se zásahy unijních institucí rozšiřují, začínají jejich dopady mnoho lidí bolet. Všiml si toho každý, kdo si chce vyměnit žárovky a v obchodě si musí za nekřesťanské peníze koupit bledě svítící úsporné zářivky. Všiml si toho každý, kdo se podíval na účty za elektřinu, kde doplácí vysoké částky za povinnost dosáhnout 13% podílu obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě energie do roku 2020. Všimla si toho každá žena, která kvůli zákazu rozlišování mezi pohlavími platí vyšší pojistné za auto. Všiml si toho každý, kdo staví dům a připlácí si 6000 korun za energetický štítek. Případem svého druhu, i když spíše úsměvným, byly mediálně nafouknuté kauzy kolem přejmenování některých potravin (pomazánkové máslo, tuzemský rum).

To všechno ale není nic oproti iniciativám těžkého kalibru, které se zrodily v posledních dvou letech. V březnu 2011 předložila Komise návrh směrnice o společném konsolidovaném základu daně z příjmů právnických osob (CCCTB). CCCTB by byl volitelným unijním režimem základu daně z příjmů pro podniky či skupiny podniků působících ve více členských státech. Podniky, které by si CCCTB zvolily, by se vyvázaly z vnitrostátních daňových systémů jednotlivých států, kde působí, a podávaly by jednotné konsolidované daňové přiznání u jedné daňové správy dle této úpravy. Základ daně podniku by byl rozdělen podle zvláštního vzorce mezi ty členské státy, v nichž podnik provozuje činnost, přičemž tyto státy by na svůj podíl uplatnily vlastní sazbu daně. Návrh, který by měl podle Komise usnadnit život podnikatelům a přispět k fungování vnitřního trhu, by fakticky znamenal první krok na cestě k harmonizaci přímých daní v Unii. Na to tlačí nejvíce Francouzi. Jak přiznal před rokem v rozhovoru pro LN šéf frakce Evropské lidové strany Joseph Daul: "Vyrábíme 22 tisíc tun masa ročně. Pokud tato jatka přesunu o deset kilometrů dál do Kehlu na německý břeh Rýna, přijde mě výroba téhož masa o 850 tisíc eur levněji. To je přece neúnosné. Takže logicky musím požadovat, abychom náš daňový zákoník harmonizovali s Německem." Výhoda nižších českých daní je samozřejmě ještě zřejmější, stejně jako to, co by harmonizace daní udělala s naším exportním průmyslem, především automobilovým.

V říjnu 2011 Komise přišla s návrhem nařízení o společné evropské úpravě kupní smlouvy (CESL). Nařízení by zavedlo unijní právní úpravu kupní smlouvy, kterou by si mohly strany zvolit při přeshraničních transakcích, čímž by se podle Komise mělo usnadnit fungování vnitřního trhu. Zrovna tak se dá ovšem návrh označit jako první krok k budoucímu vytvoření jednotného unijního občanského zákoníku, který by nahradil vnitrostátní úpravy.

V listopadu 2012 předložila Komise návrh směrnice, který si klade za cíl dosáhnout zvýšení počtu žen ve vedení obchodních společností kótovaných na burzách. Směrnice by zejména vyžadovala, aby společnosti k danému termínu zajistily minimální podíl 40% méně zastoupeného pohlaví (reálně tedy žen...) v dozorčích funkcích, čehož by měly dosáhnout zvýhodňováním kandidátů tohoto pohlaví při výběru. Dále by byly povinny přijmout individuální závazky, aby ve stejném termínu dosáhly "konkrétního pokroku v otázce lepší genderové vyváženosti" i ve výkonných funkcích spojených s každodenním řízením společnosti. I zde se dá prakticky s jistotou očekávat, že zastánci kvót, především fanatická komisařka Viviane Redingová, se nespokojí s dosaženým výsledkem a své požadavky budou postupně rozšiřovat na další a daší oblasti lidského života, včetně politiky (i tak asi netrumfneme Rwandu s jejími 56% poslankyň...).

Konečně, v tomto roce se Komise chystá přijít s další vrcholně ambiciózní iniciativou, totiž s vytvořením úřadu evropského veřejného žalobce (prokurátora). Unie má pravomoc vytvořit takový orgán plnící funkci státního zastupitelství ve vztahu k trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie. Jeho pole působnosti lze ovšem rozšířit i na širší okruhy závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem, pokud jde o pachatele a spolupachatele závažných trestných činů dotýkajících se několika členských států.

Povinná zaměstnanost mladých

Vedle uvedených těžkotonážních exemplářů existují dlouhé zástupy jiných iniciativ, ať již předložených nebo plánovaných, a to ve velmi pestrém spektru oblastí. Unie chce mj. přísněji regulovat vzhled krabiček cigaret, harmonizovat úpravu hypoték, chránit oběti domácího násilí pohybující se přes hranice, přimět státy, aby zavedly záruky zaměstnání pro mladé absolventy škol, harmonizovat úpravu kolektivních žalob a tak bychom mohli pokračovat skoro do nekonečna.

Svérázným koloritem unijních orgánů se stalo chrlení množství nezávazných dokumentů, jako jsou sdělení, zelené či bílé knihy, zprávy, doporučení atd., které často mají povahu dlouhých slohových cvičení. Tematický záběr v podstatě nemá žádná omezení a tak dochází i na poměrně bizarní náměty, třeba když Komise vede úvahy o tom, jak podporovat chůzi coby dopravní prostředek ve městech. Jindy se zamýšlí nad zlepšením postupů demontáže lodí, nad duševním zdravím obyvatelstva anebo třeba nad ochranou "evropské" zrzavé veverky před "americkou" šedou. Za zmínku stojí také usnesení Evropského parlamentu "o nových výzvách pro cirkus jako součást evropské kultury" nebo stanovisko Výboru regionů, které volá po nastínění "evropské vize horských masivů".

Státy jako menšinoví akcionáři

Proč došlo k takovému rozmachu aktivity "Bruselu"? Předně jsou pravomoci EU nastaveny velice široce a neostře. Dotýkají se nepřeberného množství oblastí včetně těch značně citlivých, jako je sociální politika, trestní právo, energetika, či azylová a přistěhovalecká politika. Je obtížné určit, kde vlastně končí, protože mnohé jsou vymezeny velice vágně, často s odkazem na obecné cíle (jako je např. zlepšování kvality životního prostředí nebo zajištění bezpečnosti dodávek energie) nebo jsou navázány na široké koncepty (např. vnitřní trh). V neposlední řadě je unijní instituce často vykládají velice tvůrčím způsobem.

Těžiště unijních pravomocí představují ty, které se označují jako sdílené. V těchto oblastech mohou přijímat právně závazné akty Unie i členské státy, přičemž členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala, či ji přestala vykonávat. Je zřejmé, že toto nastavení je vychýleno ve prospěch Unie – dotčené oblasti jsou potenciálně vydány na pospas Unii, přičemž záleží jen na ní, jak dalece tu kterou z nich opanuje. Do sdílených pravomocí jsou přitom zařazena celá či téměř celá odvětví lidské činnosti (např. doprava, zemědělství, ochrana životního prostředí) či jejich podstatné části.

Rozhodovací postupy při výkonu většiny pravomocí nevyžadují souhlas všech členských států - postačí dosažení kvalifikované většiny. Jednomyslnost se uplatňuje jen v nejožehavějších oblastech, jako jsou například daně nebo některé aspekty sociální politiky. Ve všech ostatních případech jednotlivý stát nemůže zabránit přijetí rozhodnutí, a i přes svůj nesouhlas je tímto rozhodnutím vázán. Jako výhoda této metody se uvádí snadnější a pružnější přijímání rozhodnutí. A je to pravda, zvláště porovnáme-li to s pomalými mezivládními vyjednáváními. Odvrácenou stránkou je, že členský stát se vzdává svých svrchovaných práv v dané oblasti; ze suveréna se stává menšinovým akcionářem. Jako brzda centralizace a korektiv rozpínavosti Unie bývá prezentován tzv. princip subsidiarity. Podle této zásady "jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy …"

Koncept subsidiarity je ovšem spíše abstraktním politickým apelem, který je velmi ohebný. Do jeho vágních kritérií si každý může dosadit, co se mu hodí. Úvaha v rámci legislativního procesu EU je plně v rukou unijních institucí (v případě Rady můžeme hovořit o kvalifikované většině členských států). Soudní dvůr je při přezkumu dodržování zásady velmi benevolentní a nikdy nezrušil jediný právní předpis EU kvůli rozporu s tímto principem.

Nadnárodní unijní instituce mají logicky zájem na rozmachu aktivity Unie a tedy i vlastního vlivu. Proto by byly třeba dostatečné kontrolní mechanismy, které by zajišťovaly, že tyto instituce nepřekročí hranice svých kompetencí. Takový účinný dohled by mohl provádět jen mezivládní orgán, resp. platforma, např. ad hoc svolaný výbor ústavních soudců či jiných expertů členských států. V Unii je však tato kontrola svěřena další nadnárodní instituci, Soudnímu dvoru EU. Ten se dávno chopil role jakéhosi ústavního soudu EU budujícího a chránícího vlastní ústavní systém. Jde o soud prointegračního zaměření. Pravomoci svěřené Unii vykládá velmi extenzivním způsobem, rozhoduje kompetenční spory pravidelně ve prospěch Unie a maximalizuje účinky evropského práva.

Evropský lid jako fikce

Možnost členských států či občanů bránit se unijním návrhům je minimální, což vede k již zmiňovanému demokratickému deficitu. Na ten lze nahlížet ze dvou úhlů, formálního a materiálního. Formální pohled je příznačný pro evropské federalisty či obecně příznivce dalšího prohlubování integrace a stal se v podstatě oficiálním východiskem. Lid pojímá jednoduše jako občany Unie, tj. soubor občanů členských států. Realizaci vlády tohoto lidu pak logicky vidí v parlamentarismu. Nedostatečnou demokratičnost Unie spatřoval tento proud tradičně v omezených pravomocech Evropského parlamentu a v převaze nevolených orgánů (Rady, Komise, Evropské rady, aj.) Cestu k demokratizaci Unie tak vidí primárně v posilování Evropského parlamentu a dále v doplňkových nástrojích, které mají údajně přiblížit unii občanům, ale o kterých občan obvykle ani neví nebo je jejich využití tak složité, že je prakticky nemožné. Sem patří například petice, evropská občanská iniciativa či právo na informace. Tento přístup našel odezvu ve všech významných revizích zakládacích smluv EU počínaje Jednotným evropským aktem (1986) a konče Lisabonskou smlouvou (2009). Při každé z nich došlo k posílení postavení Evropského parlamentu. Zájem občanů o europarlament, stejně jako jejich voličská účast ovšem přesto kontinuálně klesá. Něco je asi špatně...

Kdybychom se drželi jen formálního pojetí, museli bychom nutně dospět k závěru, že demokracie v Unii už má vyhráno. Uvedený pohled na demokratický deficit je však ve skutečnosti značně zjednodušující a povrchní. Postavme proti němu hledisko materiální, vycházející z pravé podstaty definičních znaků demokracie. Lid(démos) z materiálního hlediska není totiž jen úhrnem jednotlivců či skupin nalézajících se na daném území. Pokud má být obyvatelstvo určitého území schopno samo si vládnout, musí jít o sourodé společenství spojené vědomím sounáležitosti, solidarity, patriotismu, občanství, jinak řečeno, musí jít o politický národ. Stát vystavený kolem politického národa představuje srozumitelný a přehledný, vnitřně sourodý celek, který vytváří veřejný prostor pro diskusi o politických rozhodnutích, pro volbu a kontrolu politických zástupců, a kde menšina akceptuje rozhodnutí většiny.

Tam, kde existují početné menšiny, které se necítí být součástí státu, dochází k rostoucímu pocitu odcizení, k pouličnímu násilí, zapalování aut a v konečné fázi k rozkladu společnosti. Vidíme to třeba v ulicích francouzských a britských velkoměst.

Proč nevolíme do europarlamentu?

Žádný evropský lid neexistuje ani v zárodečné podobě, nepočítáme-li úzkou skupinu politických elit a intelektuálů, kteří ať už z přesvědčení nebo jednoduše z důvodů svého napojení na systém, silnou unijní identitu pociťují. Pro drtivou většinu nominálních unijních občanů je ve skutečnosti primární náležitost k jejich státu, popřípadě v některých případech k regionu. I pro ty, kteří mají k současnému modelu integrace obecně pozitivní vztah, je unijní identita nástavbová, nesentimentální, pragmatická. Rozhodně nevytváří obdobu - natož alternativu- identity národní či místní. Doba, kdy budou lidé fandit evropskému fotbalovému týmu je zkrátka ještě příliš vzdálená. Pokud vůbec nastane... Dobře je tato skutečnost patrná na přístupu k volbám do Evropského parlamentu. Asi jen málokterý čtenář by si vybavil při vzpomínkách na volby do Evropského parlamentu jakékoliv "evropské" téma. Místo toho vyhrávaly volby do europarlamentu třeba zdravotnické poplatky... I při eurovolbách se totiž střetávají národní politické strany se svým domácími programy. I mimořádně nízká volební účast (oproti volbám parlamentním či prezidentským) naznačuje, že přes všechnu snahu je Evropský parlament na okraji zájmu občanů.

Nakolik vůbec umožňují unijní struktury artikulaci a soutěž politických programů? Evropský parlament jakožto mohutné shromáždění složené ze 754 zástupců z 27 států a mnoha desítek vnitrostátních politických formací a fungující v 23 úředních jazycích Unie je odsouzen k těžkopádnosti a omezené funkčnosti. Nadnárodní "politické strany na evropské úrovni" a frakce, které se podle nich v rámci EP vytvářejí, jsou zastřešujícími formacemi s mělkým programovým základem založeným na nejvyšším společném jmenovateli. Nevytvářejí ani zdaleka zprostředkovatele opravdové soutěže rozdílných politických názorů a zájmů. Nepobíhá zde souboj mezi pravicí a levicí. Projednávání legislativních návrhů je zpravidla spíše formální. To ukazují mj. výsledky hlasování ve výborech i v plénu, kde je běžně dosahováno souhlasu v poměru 8:1 a výše. Výbory zpravidla přejímají názor zpravodaje návrhu, plénum pak názor příslušných výborů.

Skutečná podstata demokratického deficitu tedy spočívá ve vzdalování rozhodování o věcech veřejných z úrovně národních států na nepřehlednou, nesourodou a obtížně kontrolovatelnou nadnárodní úroveň, kde demokracie z podstaty věci fungovat nemůže. Další posilování Evropského parlamentu demokratický deficit EU nijak neřeší.

Vzdalování rozhodování od občanů lze demonstrovat na praktickém příkladě. V České republice občas zazní jako politickétéma otázka zrušení letního času. Zesnulý pekař Stanislav Pecka si svým dlouhodobým odporem proti časovému posunu v ČR získal poměrně velkou publicitu. Pokud by dříve takový program v politické soutěži uspěl, záměr by se mohl realizovat. Po našem vstupu do EU je však situace jiná, protože jde o oblast pokrytou unijním právem. Pokud by nyní odpůrci letního času v ČR získali navrch, nebude to samo o sobě nic platné. Česko je jen jedním malým článkem ve složité struktuře EU a jejích rozhodovacích procesech. Bylo by třeba, aby příslušný návrh předložila Komise, aby takový návrh podpořila kvalifikovaná většina členských států při hlasování v Radě a aby souhlasil také Evropský parlament. Možnost realizace dané myšlenky se nyní podstatně vzdálila a zkomplikovala, a to nejen geograficky, ale především pokud jde o počet subjektů zapojených do rozhodování.

Přínosy i negativa

Je iluzí myslet si, že problém demokratického deficitu lze eliminovat posilováním úlohy Evropského parlamentu v institucionálním rámci EU. S ohledem na neexistenci jednotného politického národa a jednoho veřejného prostoru, stejně jako na složitost a těžkopádnost mnohonárodního a mnohojazyčného zastupitelského sboru tudy cesta k demokratické legitimitě Unie vést nemůže. Jediným řešením je ponechat moc národním parlamentům; těžiště politického rozhodování by mělo zůstat na úrovni členských států. Unie by se měla zaměřit jen na otázky skutečně přeshraniční povahy, jejichž rozhodování dál od občanů je vyváženo citelnými výhodami. Bohužel je třeba říci, že v poslední době jde vývoj právě opačným směrem.

Současná krize kolem eura je příležitostí a naléhavým podnětem k přehodnocení pomaastrichtského vývoje. Spíše než další posilování integrace se potřebujeme zaměřit na zeštíhlení integračního projektu na oblasti, kde se v praxi osvědčil. Jeho přirozenou parketou je samozřejmě liberalizace přeshraničního obchodu; vše nad rámec tohoto je nadstavba, jejíž přínosy by měly být znovu zváženy.

Tomáš Břicháček, doktorand Právnické fakulty UK

Vytisknout článek	Odeslat článek emailem

Komentáře k příspěvku

Doposud nebyly vloženy žádné komentáře.